这家国有企业的划拨用地如何处置?

1987年，一国有企业经省政府批准以划拨方式取得某乡镇2500亩土地使用权，其中有耕地、林地、荒草地各若干亩。该单位因资金原因，除在取得土地使用权当年修建部分围墙，且现已基本破损外，未进行任何设施建设。当地农民已自发对部分荒草地开发整理并进行了耕种。现国土资源局拟收回该单位土地使用权。但《中华人民共和国土地管理法》以及《闲置土地处置办法》并没有对林地、荒草地的收回作明确规定，那么，国土资源局应该以什么为依据收回林地和荒草地?《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定的“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权”是否适用于本宗地?若要无偿收回全部2500亩土地使用权，国土资源局该怎么做?河北省廊坊市广阳区国土资源局 张伟
答：综观现有立法规定，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关法律法规对划拨林地和荒草地的收回问题均未作出明确规定，致使执法实践中遇到此类问题无法可依。鉴于此，笔者提出如下解决方案。
第一方案，看1987年省政府颁发的建设用地批准书中有无“建设单位未按期动工开发时，土地行政主管部门可以无偿收回土地使用权”的约定，若有此项约定，国土资源局可以建设用地批准书为依据，无偿收回全部2500亩土地使用权（包括耕地、林地、荒草地）。
第二方案，国土资源局可以《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条中“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权”的规定为依据，无偿收回全部2500亩土地使用权（包括耕地、林地、荒草地）。因为“其他原因停止使用土地”作为兜底条款，在没有更详尽规定的情形下，出于高效利用和保护土地资源的考虑，作扩大解释应包含了该单位因资金短缺等原因而暂时停止使用土地的情形，而且此处的土地不仅指耕地还包括林地和荒草地等。但是，这里对“其他原因停止使用土地”的解释仅是一种学理解释，且存在争议，并无法律效力。故应由国土资源部按照《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》（国办发〔1999〕43号）的规定报请国务院对该条规定作出和上述学理解释一致的扩大解释。国务院的解释和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》具有同等法律效力，可作为法律依据。同时，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第三款规定：“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”而您所提到的问题中则涉及这样一个问题，即农民将该闲置的划拨土地自发进行了整理、耕种，土地上的农作物即是该土地上的附着物。但问题在于，该土地不是划拨给农民使用的，因此，应该说农民没有使用权，收回划拨土地使用权时无须对地上农作物进行补偿。不过，在实际操作中，应当考虑农民利益，毕竟他们付出了成本（资金和劳动力等），且缩短了土地闲置的时间，与我们所提倡的充分利用土地的精神相吻合。所以应该计算农民在这块地上的支出和收益，如果土地整理费用超出了这几年内农民的实际收入，则应该在收回土地的同时对农民给予补偿。而且要考虑到农民该季农作物的耕种情况，尽量在本季作物收获后再收回土地，以免损害农民利益。如果急需在本季作物收获前收回土地的，则对于本季作物应该予以补偿。
第三方案，国土资源局可以《中华人民共和国土地管理法》第三十七条为依据，经原批准机关批准，无偿收回用地单位的土地使用权（耕地部分）；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。从操作层面来说，我个人认为对划拨林地和荒草地部分，可由政府与土地使用者签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。
上海政法学院 王文革