政府的职能与政府作用的关系。

吴奕新
　　(深圳市社会科学院，广东深圳 518031)

　　[摘 要] 随着中国经济的转型，我国政府面临很多新情况和新挑战。从地方政府看，还存在三个方面的问题：一是政府职能的设定与履行过程中，还存在着"越位"、"错位"和"缺位"的现象；二是存在着政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系仍未能理顺；三是经济社会发展出现失衡，产业结构面临重大调整。现阶段，我国各级政府职能转变已经成为当务之急。地方政府职能转变涉及的问题很多，也比较复杂，当前其应着力转变的重点：一是从传统管理思维向现代管理思维转变；二是从人治管理思想向法治管理思想转变，三是从增长型理念向协调型理念转变；四是从封闭型的行政体制向公开型的行政体制转变；五是从传统的行政审批型向现代的公共服务型转变。
　　[关键词] 市场经济；地方政府；职能转变
　　[中图分类] D67.6 [文献标识码] A [文章编号] GDB-1130（2005）02-0007-06

　　随着我国社会主义市场经济的不断深入发展，尤其是我国加入WTO后，必须严格按照 WTO通行规则办事，进一步开放国内市场，我国政府面临很多新情况和新挑战，如何适应新的形势发展需要，及时改革和调整政府职能，从而在市场化进程中趋利避害，这是当前我国政府面临的课题，也是我国各省市地方政府面临的课题。因此，如何以科学发展观为指导，加快地方政府职能转变，实现政府管理创新，在全面建设小康社会的过程中发挥好政府的作用，已成为各级政府的当务之急。

　　一、地方政府职能转变面临新问题和新挑战

　　新中国成立以来，我国各级政府对经济管理的职能经历了从"全能政府"到"有限政府"，从逐步放开政府对经济的直接控制，到逐步实行政府的间接手段为主的宏观调控，再到"加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制"这样一个不断探索和创新的过程。地方政府职能也正向着科学化、合理化的方向迈进。特别是我国实行改革开放以来，地方政府行政管理体制改革和职能转变取得了显著成绩，以间接手段为主的政府宏观调控体系框架基本建立，市场体系建设取得了重大进展，政府管理经济的方式和方法有了较大的转变，决策民主化有了很大提高，促进经济和社会协调发展的职能不断加加强。但是，由于长期以来社会主义计划经济体制下所形成的思想观念束缚和经济社会发展阶段的制约，地方政府职能定位明显滞后，政府管理职能并未得到根本性的转变。

　　从地方政府面临的现实情况看，当前政府在经济管理中普遍存在着许多弊端。归结起来，比较突出地反映在：一是政府职能的设定与履行过程中，还存在着"越位"、"错位"和"缺位" 的现象；二是存在着政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系仍未能理顺；三是经济社会发展出现失衡，产业结构面临重大调整。特别是"三位现象"的存在，一方面影响了市场机制作用的正常发挥，另一方面也弱化了政府职能作用的发挥。现在有不少事情，名义上由政府管着，实际上根本没有管住；有的管住了守法的，却没有管住胆大的；有的该管的没能管，不该管的却花费了不少力气，政府的整个经济管理看上去架式不小，事实上又显得软弱无力。很明显，政府尚未能通过合理的职能定位，使越位的回归原位，错位的纠正过来，缺位的加入进去，总之，政府未能有效地发挥应有的职能。

　　从挑战方面看，当前地方政府面临的挑战，比较突出地反映在以下四个方面：一是经济全球化在世界范围内深入发展。伴随着区域集团化和经济全球化的发展，国际贸易日趋广泛活跃，发展规模不断扩大；特别是国际资本大规模的快速流动，跨国公司的全球化投资经营，使世界各国的经贸开放程度普遍提高，经济贸易联系更加紧密，这就对政府的经济管理职能提出了新的要求。政府管理经济的体制、职能和管理的方法必须要与之相适应。二是科学技术日新月异与网络化、信息化的普及发展。当今时代，计算机技术、网络技术的迅猛发展，使人们的工作方式、学习方式和生活方式发生了巨大的变革，加上交通运输业的普遍发展、生产效率的不断提高，国与国之间的距离正在变小，传统的生产模式、流通模式和消费模式都在发生深刻的变化，使政府传统的管理与服务，在方式方法上受到了比较大的冲击，网络化和信息化发展的社会现实对政府的管理与服务提出了新的和更高的要求。三是市场取向改革与市场化的全面、迅速发展。随着我国改革开放的深人和社会主义市场经济体制的逐步建立，在经济社会生活中，市场发挥着越来越大的作用。但是，一方面与比较成熟的市场经济国家和地区相比，我国的市场体系还很不完善，需要政府在建立健全市场体系、规范市场秩序、推动市场体系的建设上积极主动地发挥作用；另一方面，市场的培育与发展，又要求政府改革传统的管理模式，以适应市场化发展的需要。这些都是新形势下政府面临的新的挑战。四是我国加入WTO面临更大的对外开放。在全国范围内，开放型经济将得到进一步的发展。这就要求我国的各级政府，必须认真研究如何建立起与开放型经济相适应的管理体制和法律体系；认真研究如何调整产业结构和国有经济布局，及时转变政府职能，使政府从微观活动中有序退出；认真研究如何建立和维护公平竞争的市场环境，为内资和外资企业、为不同所有制的经济主体提供平等竞争的市场条件，把行政性审批降到最低限度；认真研究如何为社会提供应有的公共产品和公共服务，提高政府的行政运转效率；认真研究如何在全球化趋势下加强和改善政府的宏观调控，规避经济风险，维护自身的经济安全和经济发展。

　　二、地方政府职能转变成为当务之急

　　在市场经济条件下，地方政府的职能可以概括为两个主要方面：一方面是纠正市场失灵，另一方面超越市场、引导市场。在市场经济体制比较成熟的条件下，政府一般无须干预，政府的职能有限，但这并不意味着政府就无事可做了。一般来讲，在市场经济条件下，政府的作用还是相当重要的。一方面，政府的作用是纠正市场的固有缺陷。这是因为，社会实践已经证明，市场有其自身无法克服的弱点和消极方面：一是市场难以控制总量失衡；二是市场难以完全做到产业结构的合理化；三是市场配置资源难以做到完全到位；四是市场难以控制微观经济主体的市场竞争，容易造成经济秩序上的混乱；五是市场自发运行的结果必然带来垄断，使竞争不充分、不完善。为了弥补市场的这些缺陷，政府就需要担负起纠正市场的经济职能。政府通过对市场的纠正，最大限度地减少市场对经济发展的消极作用。另一方面，政府的作用是超越市场、引导市场。政府干预市场不仅仅是为了纠正市场缺陷，更重要的是超越市场和引导市场。超越市场就是要求政府能够站在市场之上，控制市场的总体运行，防止其自发发展造成的危害；引导市场就是要求政府在培养市场和发展市场的同时，协调有关方面，推动市场顺利健康发展。

　　在现实经济生活中，市场缺陷的存在，是政府干预社会经济活动的理由，但政府干预社会经济活动应确定在什么样的规模和范围之内，就难以准确地做出回答。一般认为，政府干预市场应该适度。即政府特别是地方政府在资源配置过程中不要包揽一切，不要去做本来应当由市场去做,尤其是实践已经证明市场能够做好的事情。具体的说，一是政府干预的范围应是弥补市场的缺陷和不足，是对市场机制的"拾遗补缺"。在市场机制能够发挥功能优化资源配置的领域，政府就不要插手或介入，而在市场机制不能有效配置资源的领域才需要政府干预，实施有效的宏观调控。二是政府干预市场的目的应是促使市场机制恢复功能，而不是去代替市场。一般来讲，政府干预市场的方式和力度就不应该是固定不变的，而应随着经济形势的变化而变化。在市场经济不够发达、市场调节力量还不够强、或者市场发生失衡时，应适当加大政府干预的力度；而当市场体系比较完善、市场调节力量增强或市场处于均衡状态时，就应当缓和政府干预的力度，以充分发挥市场机制的调节功能。三是政府干预市场的结果必须要比干预前的情况有所改善和好转,否则，就不要干预。即政府在准备伸出"看得见的手"进行干预之前，必须准确地看清"看得见的手"的不完善的地方，以增加干预的有效性和准确性。

　　在我国，由于有着几十年计划经济的传统历史，因而在向市场经济体制转变过程中，政府起作用的领域多一些。随着我国市场经济体制改革的深入和市场经济的发展，现阶段我国各级政府的职能：一是要坚决从那些不该管的领域退出，强化那些本该属于政府管理范围的职能；特别是要强化政府对宏观管理能力和培育和完善市场的能力。二是要全面考虑和统筹安排政府部门退出的这些领域，其相应的职能由谁来行使？假如某种职能是由某一行业协会来行使，那么如何去规范行业协会的行为，使其朝着行为规范、公正、合理、的方向健康发展。三是要形成并确立政府职能转变的长效机制。在社会经济生活中，随着市场化的不断发展和科学技术的不断进步，政府职能转变无疑是一个动态的过程，不可能有任何固定的模式选择，它应是随着市场形势发展的需要而变化，这就在客观上要求我们必须建立健全一种长效的运作机制来适应这种转变。同时还特别需要制定与其相适应的有关法律法规。四是要不断提高政府部门工作人员的素质。随着政府行政管理机构的精简和政府的职能转变，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效的政府行政管理架构，并逐步通过电子政务等手段，实现政务公开，政情公开，依法办事和依法行政，这势必对政府部门行政工作人员的素质提出新的更高的要求。

　　必须看到，随着经济全球化和我国加入世贸组织所承诺的兑现，我国的对外开放将进入一个全新的阶段，与其他国家相比，我国中央政府及地方政府职能转变的任务尤其艰巨，并已经成为当务之急。

　　（一）政府行政管理体制滞后于经济体制改革的总体进程

　　改革开放以来，为适应市场经济发展，我国中央政府和各级地方政府解放思想，更新观念，不断地对政府行政管理体制进行了改革，精简机构和转变职能，改革与发展都取得了重大成效。但是必须看到，我国中央政府和地方政府的行政管理体制和政府的职能仍然未能适应社会主义市场经济发展的需要，政府行政管理体制的改革明显滞后于经济体制改革的总体进展，政府职能的转变明显滞后于政府机构改革的总体进程。

　　（二）市场取向改革的任务远未完成

　　从计划经济体制向市场经济体制转轨，但市场取向的改革任务远未完成。虽然，目前我国社会主义市场经济的总体框架已经初步建立，但是必须看到，我国加入世贸组织，国内市场必然快速开放，这就不可避免地对我国各地市场带来短期的巨大冲击，因而客观上要求政府在市场开放过程中统筹规划，建立完善市场体系和社会保障体系，同时顺利完成市场开放带来的结构性调整。

　　（三）政府职能定位不明确

　　政府职能问题即政府的职能定位问题是政府行政管理体制的核心问题。虽然，我国经过20 多年的改革开放，政府机构改革和行政职能已经取得了明显的成绩和进展。但是，中央政府和地方政府的职能定位至今还未从根本上得到明确，中央政府和地方政府的关系至今也未能真正理顺，政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系也还没有很好理顺，中央政府特别是地方政府的职能转变远远未能适应社会主义市场经济发展的需要。

　　（四）政府职能转变未能适应市场化和经济全球化发展的需要

　　从全球范围看，我国是一个发展中的社会主义大国，特殊的国情要求我国的各级政府必须适应市场化和经济全球化发展的需要，及时转变政府的职能。政府的这种职能转变，既要求兼顾不同地区、不同部门的发展要求，又要兼顾参与国际经济分工与建设国内统一大市场的要求，既要发挥我国各地区经济发展的比较优势，又要力争在经济全球化进程中最大限度的取得参与国际分工的权益。

　　三、地方政府职能转变的重点

　　在现阶段，牢固树立和认真落实科学发展观，不断深化和完善我国社会主义市场经济体制，特别是深化政府的行政管理体制，合理定位地方政府职能，是全面正确履行政府职能的前提和需要，更是实现经济社会全面、协调、可持续发展的必然要求。根据社会主义市场经济的基本理论和科学发展观的要求，在当前我国经济转轨的新时期，政府的作用与市场经济发展比较完善的国家相比具有一定的区别。应当看到，我国地方政府职能转变涉及的问题很多，也比较复杂，从培养和维护有效率的市场的角度来看，当前地方政府的职能，其应着力转变的重点，主要应放在以下五个方面：

　　（一）从传统管理思维向现代管理思维转变

　　在过去传统的社会主义计划经济时代，地方政府充当"全能政府"，在这种全能化模式下，地方政府在对经济和社会的超强管理而在某些方面表现出优越性，对保证集中社会资源办大事，有效地维护社会的秩序和稳定，起到了一定的作用。改革开放以来，我国通过行政体制的改革，实行简政放权，推动政府职能转变，但在发展市场经济的今天，地方政府职能定位仍然未能明确，管了许多"不该管、管不好、管不了"的事，而许多应该管的事，又没有力量去管。因此，政府职能的转变，首先是转变政府的管理思维，政府必须从"全能型"转向"有限型"，从政府主导型经济向市场主导型经济转变，从管制思维向服务思维转变，并从社会服务的控制者转变成为社会服务的提供者，以适应我国发展市场经济和我国加入WTO发展的客观需要。

　　（二）从人治管理思想向法治管理思想转变

　　经过26年的改革开放，我国的行政管理体制虽然发生了重大的变革，但是过去那种自上而下的行政控制型的特点还非常明显。这种体制已经不能适应市场经济发展和我国加入WTO后的发展要求。从某种意义上讲，市场经济是法治经济，政府尤其是地方政府的制度化和法律化是必然趋势。在市场经济条件下，政府的行为都必须用明确的法律法规加以规范。在政府行为规范的众多形式中，法律化是最高形式，也是最主要的形式。政府应当从行政控制型体制向依法行政型体制转变，把主要精力放在完善立法，加快社会主义市场经济的法制建设上来，实施依法行政和依法办事，着力推动政府工作的制度化、法制化。与此同时，政府应该实施公正严明的立法和执法，规范社会各种角色活动的行为，惩治一切违法违纪行为。因此，转变政府职能必须彻底抛弃过去传统的人治思想，加强法治意识，树立法制观念，真正从传统的人治管理思想向现代法治管理思想转变。

　　（三）从增长型理念向协调型理念转变

　　由于"十年文革"，我国的社会生产力遭到严重破坏，改革开放以来，我们坚持以经济建设为中心，大力发展社会生产力，不断调整产业结构，一些地方政府为追求业绩，"以GDP为中心"，注重经济规模和效益，忽视了整个经济社会的全面协调发展，导致社会事业发展相对滞后。贯彻和树立科学发展观，地方政府必须树立协调理念，必须从增长型理念向协调型理念转变，一方面要切实加强对国民经济各部门、不同产业、不同区域经济、积累和消费、分配关系、微观经济行为等的协调，促进社会和经济协调平衡发展。另一方面，必须下大力气解决现实生活中出现的收入分配不公、下岗失业、社会信用和社会秩序等问题。政府能否在经济的持续增长中有效地发挥作用，关键看能否妥善解决失业问题、收入分配问题、社会信用和社会秩序等问题。如果这些问题解决得好，社会各个方面利益关系不断得到有效地协调，构建社会主义和谐社会就能得以实现，经济发展就有了可靠的社会环境；如果这些问题解决得不好，社会的和谐和经济的增长就会有困难。因此，从增长型理念向协调型理念的转变，是政府职能转变的一项不可忽视的重要内容。

　　（四）从封闭型的行政体制向公开型的行政体制转变

　　我国2003年发生的SARS危机告诉人们，在一个突发性公共事件当中，政府对公共事件的瞒报、谎报、误报，比任何行为都更可怕，更比任何行为可能造成的损害都要大。从我国2003 年发生的SARS危机的教训可以表明，由于疫情初期某些地方政府对疫情信息的不公开，以及有的政府部门中的某些官员的不负责任，造成了疫情的大面积扩散传播，对人民的生命健康和社会安全造成了难以弥补的损害。因此，政府必须接受这个惨痛的教训，彻底从传统的封闭型行政体制向现代的公开型行政体制转变，以人民的利益为首任,实行政务公开、制度公开、信息公开，以适应现代社会开放型发展的客观需要。

　　（五）从传统的行政审批型向现代的公共服务型转变

　　当前，我国产业结构已经从以农业为主转变为以制造业、服务业为主，经济发展正面临着向"后现代化"转型的挑战。正确处理好政府与企业、政府与市场、政府与社会的相互关系，将政府管不了、管不好或者不应当去管的事情，坚定不移地交给市场主体和市场的中介组织去做，政府应当从传统的行政审批型向现代的公共服务型转变。地方政府的主要职能职责，应当放在加大管理社会公共事务、提供有效的公共服务上；放在规范财产关系、信用关系和契约关系上；放在为确保市场竞争的公平，维护市场秩序，维护社会生活的公平与效率上；放在建立和完善社会保障制度和社会服务体系等方面上来。

政府职能与政府作用的区别：政府职能是指政府的社会职责和功能；政府作用是指政府运用政策工具对国民经济进行的宏观调控。