「国家合作备忘录」又称「合作意向书」，是在两国初步洽谈确定双方皆有合作意愿后，即可先签署的文件。其主要意义为： 1. 确保双方合作之可行性及合作意愿 ；2. 保护双方在洽谈中提及之营业秘密 。一般的合作备忘录内容大多相当简约，只具备暂时的预约性质，故洽谈过程中合作备忘录并非必要，一般在没有签署正式合同之前这些前期文件也都不具备法律效力，签署国可以随着本国政府领导班子或者战略政策的转换而选择是否继续深入执行，例如一年来大家津津乐道的 “ 大米换高铁 ” “ 中泰两国游客互免签证 ” 等等。
作用用于说明某一问题在事实上或法律方面的细节，或明确外交会谈中的谈话内容；陈述、补充自己的观点、或反驳对方的观点。交涉中为使对方便于记忆谈话内容或避免误解，既可将谈话内容预先准备妥当，谈后面交对方，也可在事后送交。可作为照会的附件，也可单独使用。其郑重性仅次于照会。
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