结合行政学原理简述我国官员问责制的益处

　　问责制在我国民主政治进程中的作用(图)
　　2008-10-06 09:26:41 来源: 北京日报 网友评论 0 条 点击查看 问责制：走向常态、刚性

　　特邀嘉宾：

　　毛寿龙（中国人民大学教授）

　　刘 春（中央党校研究生院副院长、教授）

　　乔新生（中南财经政法大学教授）

　　陈雄飞（司法部副研究员）

　　问责制是政治文明建设的一个组成部分，是建设责任政府、法治政府、民主政府的一个重要途径

　　主持人：最近一段时间以来，一些官员因重大责任事故被“问责”，有人形象地称2008年为“问责年”。怎样看待问责制在我国民主政治进程中的作用和意义？

　　毛寿龙：自2003年以来，行政问责广泛地应用于公共行政领域，这显示出中央致力于建立“责任政府”的坚定决心。在中央的强力推动下，不少地方政府相继出台了问责制度，强化了官员的责任意识。从近年实施的情况看，问责制确实达到了推进责任政府建设、促使掌握公共权力的官员忠实履行职责的目的。

　　陈雄飞：如果从我国政治文明建设的进程来看，问责制度可以看做是我国民主政治建设的一个组成部分，是建设责任政府、法治政府、民主政府的一个重要途径。行政问责在我国自启动以来，无论对促进我国经济发展、民主政治和社会进步，还是对重塑政府责任和形象都具有积极的作用和深远的意义。我国行政问责制的实施导致一批官员被追究责任，此举赢得了社会各界的一致肯定，民众拍手称快。

　　另外，从制度设计和目前各地行政问责的实践经验看，这一制度不仅有利于避免行政权力在国家政治制度体系中异化，确保政府的政治责任，也有利于避免政府职能的官僚化，优化公务员队伍、密切干群关系、促使行政管理者认真履行职责，有利于约束公务员和其他行使行政职能的主体，促使他们真正对人民负责。

　　行政问责制的重心不应该仅仅放在责任追究方面，而是要注重预防失责行为发生

　　主持人：如何全面理解问责制？

　　陈雄飞：我国当前对行政问责的理解和适用还处于初级阶段，比如将问责简单等同于领导引咎辞职、等同于上级对下级吏治的整顿、等同于出现事故后的惩罚举措。上述举措其实在古代封建社会甚至奴隶社会就已经实行，如果将现代意义上的问责制简单等同于上述举措，显然还没有真正触及问责制度的根本意义。

　　理解问责的含义，首先要从政治高度理解。我国的政体是人民代表大会制度，这就决定了我国的政府机构是责任政府。在我国，人民代表大会不仅是立法机关，而且是权力机关，行政机关是权力机关的执行机关，行政机关对权力机关负有严格的政治责任。我国的一切权力属于人民，落实人民当家作主权力的根本保证是责任政府体制，即人民代表大会向人民负责的体制和其他国家机关向人民代表大会负责的体制。行政问责制度是实现责任政府的必要手段。

　　全面理解问责制，还要在观念上加深对行政问责制度的深层理解。实际上，行政问责并不仅仅是让政府官员事后为其行为承受相应的责任。行政问责制的重点在于预防政府官员失职失责行为的发生，时刻提醒政府官员注意自己的言行，及时化解政府官员失职失责行为产生的不良后果。就此而言，行政问责制的重心不应该仅仅放在责任追究方面，而是要注重责任预防。要有效地防止相关责任的发生，就需要实行制度性、常态性问责。制度性、常态性问责意味着行政主体必须按照制度规定，依照程序接受问责主体（立法机关、上级行政机关、公众等）经常性的质询、听证等，经常向有关方面汇报工作，对问责主体的询问要做出及时而令人满意的答复等等。

　　问责制要通过程序保障官员在责任面前人人平等

　　毛寿龙：就形态来说，问责制主要有两种，一是行政性问责，一是程序性问责。前者的依据是行政性的，每一个官员的责任比较模糊，缺乏明确的法律依据，问责往往取决于领导人的意志，被问责的官员，往往处于十分消极被动的地位，是免职，还是引咎辞职，还是其他处分，都由上级来确定。与此不同，程序性问责的依据都是法律性的，每一个官员的责任都非常明确，都有充分的法律依据，是不是被问责不取决于临时性的行政决策。行政性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运转，就需要进一步走向程序性问责：完善责任制度的法律基础，通过程序保障在责任面前人人平等，尽可能减少问责过程中的“丢车保帅”、“替罪羊”问题。

　　行政问责谨防异化为“丢卒保车”的手段

　　主持人：在问责制执行过程中，为什么会出现一些人所说的“丢车保帅”的情况？

　　乔新生：有时我们看到，一些官员刚刚调任某个地方，结果因为发生特大安全生产事故而引咎辞职；有的地方官员在没有安全监管义务的情况下，却由于事故重大，不得不辞去现任职务。之所以会出现这种情况，原因当然很多，但我觉得一个重要原因是我国还缺乏具体的公务员工作细则，党政机关干部职责还不清晰、岗位还不明确。从表面上来看，党政官员职责重要，但仔细深究就会发现，一些地方领导干部的具体职责缺乏明确的法律依据。一个地方出现重大安全生产责任事故之后，上级官员往往根据安全生产事故的社会影响，决定罢免官员级别的高低。一些地方党政官员非常重视安全生产责任，但无职无权，在提高安全生产方面难以有所作为；少数官员虽然具体负责安全生产责任，但由于缺乏必要的人事权和财权，很难改变生产现状，所以，发生安全事故之后，他们只能饮恨成为“替罪羊”。所以，如何做到权责对等，也是今后完善问责制的一个课题。

　　陈雄飞：这就是我们常说的问责做秀甚至问责异化。问责的目的不仅仅是追究责任，更是为了预防，为了问题的真正解决。但是目前问责多是局限在引咎辞职、免职阶段，对于如何避免类似事件再次发生以及如何真正解决问题涉及的往往很少。事情过后，往往是一切照旧。另外，一些地方的问责仅仅为了暂时平息民愤，或者转移公众注意视线，对一些责任人明降暗升、另外委以他任等。在这里，我们并不是说有了问题的人不能复出，但是至少应该有一个合理的程序和更加严格的考核机制，而不是这边说免职，那边马上重新任命，将问责作为一次对公众的做秀。更有甚者，一些地方政府部门出于淡化事件影响的考虑，将问责之后的免职、辞职作为替代刑事责任的理由，这样，行政问责就异化为“丢卒保车”的手段。

　　毛寿龙：官员问责在我国尚待形成一整套成熟健全的制度或机制，现在有的地方官员，虽然按照某一问责办法被问责，如给予行政处分，但并不影响其升迁，致使这种问责的效果受到质疑，给群众的印象是处分并不重要，只要他有关系，照样升官；还有的官员，虽然“引咎辞职”或被撤职，但很快又复出，而复出的程序又不公开，致使社会上议论纷纷。在这个问题上，既要防止对那些被问责的官员一棍子打死，永世不得翻身，也要防止过快地让其复出，甚至让其凭不正之风将问责的效果虚化。对于那些确有所长，或者在实践中重新赢得社会尊敬的，应当通过公开的方式，特别是通过群众选举的方式，允许其重新参政。特别是对于主动引咎辞职的领导干部，可以予以适当安排，并建立跟踪机制，对进步较快、在新的岗位上作出成绩的，可根据工作需要予以提拔使用，努力形成领导干部既能上能下又能下能上的良好局面。

　　主持人：官员被问责原因多种多样，问责方式也各有不同，辞职、引咎辞职、责令辞职、免职，那么请问，问责的标准究竟是什么？

　　乔新生：在法律规定的范围内，只有“免去职务”的概念，没有“引咎辞职”的概念；在法律规定的范围之外，才有“引咎辞职”的问题。换句话说，所谓“引咎辞职”，不是上级党政机关主动要求党政官员辞去职务，而是党政官员在意识到问题的严重性之后，主动承担行政伦理和社会伦理责任。现在一些党政干部虽然“引咎辞职”，但是，职务消费待遇不变，久而久之，就会出现“引咎辞职”随意性的现象，“引咎辞职”的行政伦理和社会伦理功能就会大大削弱。

　　问责制如何走向更加完善？

　　陈雄飞：问责制在我国发展的历史还不长，总的来看，这一制度是好的，要持之以恒地坚持。但在实行的过程中，还有一些不完善的地方，这也是我们今后完善的方向和重点。

　　一、目前我国行政问责还没有专门的、完善的成文法。问责的主要法理依据主要是《中华人民共和国公务员法》第八十二条、《中国共产党党内监督条例(试行)》以及《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。这三种规范性文件中只有《公务员法》属于真正意义上的法律，其它两种规范文件虽有一定的约束力，但只能算是执政党的内部纪律规范。

　　二、我国各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确，在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；以至于在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。

　　三、问责程序不健全。目前我国没有明确的问责启动程序，问责机制如何启动往往取决于行政领导的意志，没有规范可供遵守。目前问责的处理程序也不健全。比如当前我国人大的问责职能虽有法律规定，但是如何在问责程序启动之后，执行听取报告、质询、调查、罢免、撤职、撤销等问责环节，在法律上仍然缺乏可操作的程序。

　　四、目前的问责主体和问责范围过于狭窄。现有的问责还仅局限于行政机关内部的上级对下级同体问责，缺乏人大、政协、民众等异体问责，更缺乏对上级的问责。仅仅是同体，仅仅是上级对下级，这样的问责制度显然难以实现责任政府的目的。在问责的范围上，行政问责一般仅停留在人命关天的大事上，且一般仅限于安全事故领域。行政问责事由只是针对滥用职权、玩忽职守的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。问责一般只针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责，问责的环节也多局限于执行环节而少问责决策和监督环节。

　　主持人：如何以问责制为突破口，积极稳妥推进我国行政管理体制改革和干部人事制度改革？

　　乔新生：中国当前行政管理体制改革所涉及到的问题千头万绪，过去中央政府与地方政府职权划分不明，出现重大安全责任事故之后，地方政府官员承担更多的责任。前几日国家技术监督检验总局局长的“引咎辞职”，标志着中国行政问责制度正在发生悄悄完善，“刑不上大夫”的现象正在改变。

　　完善问责制是政治文明建设的必然要求

　　刘春：当前在建设社会主义和谐社会的进程中，进一步健全和完善公职人员的问责机制，既是政治文明建设的必然要求，也是政治文明建设的重要途径。

　　健全和完善问责制的主要内容应包括：首先，问责的责任主体制度。即由谁来启动和实施官员责任追究的体制和机制。问责制的实施保障，首先是须具备完善的问责责任主体制度。现代问责制的实行是民主政治的本质要求，问责制的完善必须体现巩固和完善民主政治的目标，体现社会主义民主政治的基本精神。在这个意义上，就需要将问责制的完善与党内民主的健全和民主政治的建设步伐相联系相协调。而不能将问责制简单地等同于上级惩罚下级。固然，在行政问责制下，须强化上级监督下级的责任，但根本上是为实现向人民负责的目的。所以，在强化上级党委和政府的问责责任的同时，为建立问责的长效机制，也须运用已有的其他制度资源来健全官员问责制。例如，人民代表大会依照宪法和法律对各级政府的各项监督职权，人民政协通过协商问责对各级公权机构的监督，人民团体依法进行政治参与的监督，都需要进一步加强。

　　其次，问责的对象。问责的对象即向谁追究责任的问题。问责就需要严格划定责任对象范围。也就是哪些人需要承担公共权力不当使用或者未尽职责的责任。在这方面，近年来的问责对象主要是针对行政官员，但考虑到现实的公共权力格局情况，问责对象的范围并不仅限于此。一般来说，问责对象的划定，需要按照权责相一致的原理来进行。授权的范围有多大，就应当在多大的范围内问责。否则，若问责与现实的职责格局不符合，则难以起到问责的真正作用。我国的问责制正在不断建设中，这是需在实践中进一步明确的问题。

　　第三，问责的事项。即问责事由范围的确定。这也是需要进一步科学界定的重要问题。现实中看到的较多的是对社会生活造成直接损害的公共事件。对造成社会普遍不满和震动的事件肯定要问责，但也必须看到，其中也有一个科学界定问题，从制度化的角度，可以进一步确定根据事件的严重程度，而采取不同的问责措施，以提高问责的规范性和制度化的程度。

　　第四，问责的方式。问责的方式手段，是问责制中的重要内容。方式手段真正落实了，问责制的意义才能真正体现出来。近年来，一些公共事件的责任人，由于有关部门的不尽责，风头过后最终没有受到应有的惩罚和追究，依然逍遥于“问责”之外。这种现象极大地影响了人民群众对党和政府的信任感，也挑战了问责制的严肃性。这种现象的出现和问责手段方式的不落实有直接的关系。所以，强化问责手段措施的落实，依然是完善问责制过程中的重要任务。

　　陈雄飞：完善问责制，一要完善问责的相关实体和程序法律规定，实现问责的制度化。问责的实体性法律规定是要明确规定问责的事项和理由，明确规定公务人员的各自职责，明确党政之间，不同层级之间，正副职之间的责任划分。问责的程序性法律规定就是指问责的方式、步骤和证据规则等问题。官员问责的一般程序主要包括立案、调查、官员辩护、公布调查结果、提出处分意见和做出处分决定。官员问责程序的主要制度具体包括回避制度、听证制度、申辩制度、救济制度、公开制度、说明理由制度等。

　　二要按照问责的本意落实问责主体和问责范围。问责是由授权产生的，即人民给政府授权，政府给官员授权，官员对人民及其政府负责，政府则通过官员对人民负责。因此，官员有责任首先向公众报告他们的行为，公民有权利要求制裁那些渎职官员。此外，按照国家制度的设计，人大、民主党派等机构具有领导和监督作用，他们当然也有权问责。问责的本意是为了促进责任政府、法治政府，使政府决策和行为更加科学、合理，因此问责的事项不应仅仅局限在已经发生的重大安全事故方面，而应进一步拓展，问责的介入时间也不应局限在事件已经发生之后，可以拓展到决策和监督环节，比如对一些重大事项进行质询、听证等。

　　同时，还要坚决避免问责做秀、问责异化，通过外部监督避免问责的副作用。通过政府透明、政务公开，把政府及官员置于公众监督之下。公众知情，就可以知道谁对公众负责，谁没有对公众负责，就可以质疑和追究失职行为。立法机关、民主党派和司法机关，尤其是我们的执政党更应该承担起各自的责任，通过行政问责制度，净化公务员队伍，保证科学执政、民主执政、依法执政，实现党的事业至上、人民利益至上和宪法法律至上。（主持人：王君琦）

　　近年关于问责制的文献、法规

　　2002年的《干部选拔任用条例》，对领导干部引咎辞职作了明确规定。

　　2004年中共中央办公厅印发的《党政领导干部辞职暂行规定》(中办发〔2004〕13号)规定：党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务。

　　2007年的中共十七大报告提出，要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。

　　2008年2月中央提出关于深化行政管理体制改革的意见，提出“健全以行政首长为重点的行政问责制度”。

　　《中华人民共和国公务员法》规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。”“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”