我国城市居民最低生活保障制度存在的问题及对策

　　农村低保制度,问题,对策

　　据国家统计局最新统计显示，我国农村人口7.37亿，占全国人口的56.1%。截至2006年末，农村绝对贫困人口有2148万人，低收人人群为3550万人。目前，已有25个省(自治区、直辖市)的2133个县(巾、区)初步建立了农村最低生活保障制度，1509万农民享受了农村最低生活保障。但农村实施“低保”制度过程中还存在一系列的问题，需采取相应措施加以解决。

　　一、农村实施“低保”制度存在的主要问题

　　(一)认识上的误区。部分地区实际领取低保人数与省级转移支付核定的领取“低保”数量有很大偏差，这主要是认识上存在误区。2005年某些省进行了农村税费改革，对领取低保人供养采取省级专项支付补助办法。由于各乡镇未认真执行农村低保的有关规定，领取低保对象的评定和发证工作没有正常开展，致使调查摸底人数偏少，影响其准确核定。造成这种状况的主要原因是许多基层政府工作人员对“低保”工作的认识不足。有不少地方的政府部门认为“低保”工作固然重要，但经济发展相对落后、财政资金不足。所以，他们也不知所措。不少人认为，同是作为弱势群体的农村居民与城市居民相比，前者还拥有赖以生存的生产资料——土地，而城市三无人员、下岗人员等，失去工作，就失去了任何经济来源。所以，认为在农村建立最低生活保障制度是多余的。认为钱多就多保一点，钱少就可少保一点，没钱就可不保。

　　(二)“低保”对象的界定标准需规范。首先，在“低保”资格确认上，最大的问题是对收入缺乏有效的审核手段，或者隐性收人问题比较严重，难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性。其次，难以准确计算农民的个人收入。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加也增大了收入的不稳定性。由于我国在农村主要采用人工手段进行收入审核，反映在审查、审核“低保”对象时，对困难家庭的收入计算虽有统计部门提供的计算农村家庭收入办法，但实际计算时还比较困难；个别地方为获得最低生活保障，存在严重的逆向选择行为和道德风险问题，他们把年老父母与子女分开，单独由父母申请农村低保，而把法律规定由子女承担的赡养义务推向政府。

　　(三)县、乡负担的最低生活保障资金难以落实。很多地区虽然已建立最低生活保障制度，但财政紧张。据凋查，部分县、乡政府的“低保”资金来源渠道单一，完全依赖财政投入。这是制约农村“低保”工作整体推进的一个关键问题。

　　(四)农村最低生活保障制度的配套措施不健全。从对部分省市的凋查结果看，大部分地区只单纯注重农村“低保”制度的实施，而相应的配套措施却不完善。在政策衔接方面，与计划生育政策相冲突。如，山东省某农村地区将因超生造成生活贫困的农村居民排除在农村最低生活保障之外，这样虽然有利于计划生育工作，但出现最低生活保障制度与我国计划生育政策“断层”的现象。按照国务院有关规定，农村特困户的补助由村公益金解决。但实施最低生活保障后，贫困对象的补助来源由村公益金扩大到乡镇财政。这样，就出现与国务院有关规定不一致的现象，

　　二、对策

　　(一)确定合理的经费筹集办法。农村最低生活保障制度的经费筹集应有两种办法。一是地方各级财政与村集体经济按一定比例分担。二是由政府财政全部负担。后一种办法更切合实际。因为除我国东部沿海开放地区外，中西部地区集体经济根本没有能力负担最低生活保障的经费。当然，第二种做法在沿海等比较发达的地区可以做到，在实施过程中两种办法可同时进行。中西部地区可实行第一种做法，沿海等比较发达的地区可实行第二种做法，这样可减轻国家的财政负担。

　　(二)增强低保人员的维权意识。农村享受“低保”的一般都是年龄比较大或疾病伤残者，他们对“低保”制度不了解，大多是政府给多少就拿多少，没有维权意识。可见，最低生活保障制度的实施不能停留在表面上，而应让领取人知道他们应领多少以及让他们明白领取“低保”是他们的权利，不是想给多少就给多少，从而增强他们对“低保”的维权意识。

　　(三)科学的制定农村最低生活保障线标准。各地应在认真调查研究的基础上，根据本省的具体情况测算出最低生活保障对象的人均基本生活费支出和年人均消费水平。为使农村享受“低保”的人群分享经济发展带来的成果，最低生活保障线标准应随经济的发展而逐渐调整。为尽快在全国范围内建立农村最低生活保障制度，保障线标准在起步阶段要适当低一些，以后随农民生活水平的提高、物价的变化及农村经济的不断进步而逐步调整。农村最低生活保障线标准既要能保障农村贫困人口的最低生活，又要能防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。

　　(四)建立健全农村“低保”制度的配套措施且与其它制度相衔接：一是积极调整和优化农业结构，推进农业产业化经营，加强农村基础设施建设，发展乡镇企业和组织农村劳务输出，努力增加农民收入，从根本上消除农村居民的贫困问题。二是建立信息化服务体系，强化信息化管理手段。各级政府应在确保农村“低保”经费足额到位的同时，还应划拨足以保障农村“低保”信息化的网络设施和人员经费，从而建立起农村“低保”信息网络，努力提高农村“低保”服务效率和质量。与此同时，农村最低生活保障制度与其它制度应衔接，防止与其它制度的冲突和相悖。

　　一是基层工作力量十分薄弱。全州大部分乡镇村没有专职的民政干部，即使有也是身兼数职，而且基层民政队伍变动也较频繁，前后衔接存在脱节，很难完成越来越繁重的社会救助工作任务。

　　二是标准、对象的确定有随意性和不准确的问题。家庭生活状况差的，其低保的补助标准不一定高，家庭生活状况相对好的，其低保补助标准不一定低。造成这种现象，既有优亲厚友的原因，也有操作中工作人员能力、素质不高、对政策理解不透的问题，在核定收入、判断贫困程度及评审程序上不规范。

　　三是保障比例小（窄范围）、保障标准低（低起步）。现行农村低保制度的设计与我州贫困面大、生活水平低的现状存在较大的现实差距，仍有大量的困难群体受资金的制约而无法纳入低保的范围。

　　四是农村（特别是城市）低保边缘户救助问题越来越突出，而且对象难以确定。这部分对象生活水平处于低保线临界状态，按政策不能纳入低保范围，但家庭往往会因病、因学、因灾等情况导致深度贫困，而不能及时地纳入低保范围得到政府救助。

　　五是农村低保在实施过程中存在以人为单位施保的现象。这是目前起步阶段的权宜之法，随着制度的不断完善和财力的不断增强，应逐步予以解决，还是要按户施保。

　　六是农村低保的动态管理问题很难实施。

　　七是农村低保对象证件资料不完整，给低保对象办理低保审批手续时造成很大困难。

　　如何结合我州的实际把这项惠民的德政工程进一步实施好，笔者认为，在当前贫困面大、保障人数多和地方财力不足的情况下，应突出重点，抓好六个方面的工作。

　　一是要切实加大宣传力度。多形式、全方位、深层次宣传低保政策，使广大群众特别是困难群众了解申请农村低保的条件和程序、家庭收入计算方法、所需的证件资料等。

　　二是要掌握推进的原则。实施的初始阶段，在制度的设计中应坚持低标准起步、窄范围施救、逐步拓展的原则。随着经济发展和财力的增强，适时提高保障标准，适度扩大保障范围，从而逐步解决农村低保中现存的“以钱定人”、“低标准、窄范围”的问题，逐步实现应保尽保的目标。同时，能够通过农村五保、优抚、扶贫、灾民救助、移民救助和临时救助解决的问题，不要放到农村低保中来解决，以减轻农村低保的压力。农村低保与城市低保一样，应坚持属地管理、动态管理、分类施保和补差救助。

　　三是要控制好保障对象和保障标准。把共同生活的家庭成员，年人均收入低于户籍所在地最低生活保障标准，并持有本地常住户口的农村特困居民纳入保障范围，实现农村低保的广覆盖，让更多的农村特困人口享受到低保待遇，是实施农村低保制度的终极目标。但是，面对当前救助人数较多的实际，应先行保障因病、因残、年老体弱、缺乏劳动能力或劳动能力低下和生存条件恶劣等五种绝对贫困人口。在具体操作上应做好整体安排，合理计划，分阶段、分批次和分比例的保障方案，防止因盲目扩大保障范围而影响到农村低保制度的可持续运行。确定保障标准应根据地方财力和以保障基本生活为主，原则上应不低于国家公布的绝对贫困线。

　　四是要推行管理上的规范化运作。民政部门负责核定审批保障对象、发放保障金和日常的管理工作，就要把个人申请、民主评议、乡（镇）核查、县级审批等工作程序规范起来，尤其要更多地注重村民民主评议和低保对象家庭实际生活水平的考察与认定，形成既科学合理，又简便易行；既照章办事，又阳光操作的规范化管理模式。在资金的发放上可与财政建立的农民网对接，专款专用，封闭运行，推行社会化发放，实现资源共享，确保资金安全。

　　五是要不断提高为民服务的质量。坚持以人为本，各级具体从事这项工作的同志要多体谅群众的实际困难，主动上门为其办理各种必备的身份证、户口簿等证件资料，为困难群众排忧解难。

　　六是要建立城乡低保工作管理机构。确保队伍的相对稳定，并根据业务量大小适度增加人员编制。同时按农村低保资金总量的一定比例安排低保工作经费。为推进城乡低保工作，提供基础保障。