地质工作发展战略研究理论初探

张润丽

（中国地质调查局发展研究中心，北京，100037）

一、相关概念简述

1.战略

“战略”一词在英文中为“Strategy’，其语根出于希腊语。1770年，法国人梅齐乐在翻译毛里斯的《Strategikon》一书时，根据其书名创造出“Strategy’一词，并于1777年在自己所著的《战争理论》一书中首次使用。这即为“战略”一词现代军语的起源。在我国，“战略”一词最早出现是西晋历史学家司马彪以此为书名所著的《战略》，这部书后来散逸。除了书名外，战略作为概念使用，最早出现在《宋书》“授以兵经战略”中。就中国历史而言，孙子第一次完整提出了战略理论。也就是说，“战略”最初指的是军事战略，只用在军事领域。其本义是对战争的整体性、长远性、基本性谋划。以后被用到经济、政治和社会的发展中来，成为各级政府和各决策部门重要的研究领域，成为一门新兴的学科。20世纪以来，企业的大量涌现和成长，随着竞争的日益激烈，企业战略成为一门重要的学科。

综述“战略”这个词被人们所引申的涵义，至少有以下3种：第一种引申义指的是对企业竞争的整体性、长远性、基本性谋划。无论是安索夫的《企业战略论》，还是迈克尔·波特的《竞争战略》，都是对“战略”第一种引申义的具体运用。对“战略”含义的第一种引申具有重大意义，否则，人们就很难思考与交流企业竞争战略问题，而这个问题对企业而言是非常重要的。“战略”的第二种引申义突破了企业竞争领域，泛指对各种行为的整体性、长远性、基本性谋划，例如中国经济发展战略、某城市或地区经济发展战略、某行业或产业发展战略、某地区招商引资战略，以及某企业的发展战略、营销战略、技术开发战略、战略重组等等，就是对“战略”第二种引申义的具体运用。“战略”的第三种引申义指的不再是对某种行为的整体性、长远性、基本性谋划，而是指谋划出来的某个重要结论。例如我国提出的“科教兴国”战略、“可持续发展战略”、“走出去”战略、“城镇化”战略、“西部地区大开发战略”、“人才战略”等等，就是对“战略”第三种引申义的具体运用。本文所述的地质工作发展战略应属于其中的第二种引申义。

总之，迄今为止，发展战略没有严格的定义，但有一些较为公认的内涵：战略是研究一个系统全局发展的带有规律性的东西；战略是确定一个系统组织使命的手段，要明确组织的长期目标、活动程序和资源如何分配。它的形式是一种事先的计划，是对未来行动方案的说明和要求；战略是在竞争环境中，一个系统为了获得持久竞争优势而对外部机会和威胁以及内部优势和劣势的积极反应；战略是获得竞争优势的手段，也是一种定位。我们可以用一个战略金三角的图（图1）来表示目标、环境、资源与战略之间的动态关系。

图1　战略金三角

2.战略管理

战略管理起源于20世纪60年代的激烈竞争氛围，随着时间的推移，其重要性日益增加。战略的制定具有前导性、主观性和独特性等3大特色，其实质是以“与众不同”的谋略来换取未来的收益。战略管理是对战略决策、制定、实施过程的管理，战略管理需要解决如何制定战略及如何形成一个规划把战略投入实施的问题。因此，可以认为战略管理包括3个部分：战略分析、战略选择和战略实施。战略分析在于明确组织的战略地位；战略选择在于制定可能的行动方案及对这些方案进行选择和评价；战略实施则在于实施所选定的战略时，需要进行的资源规划及组织管理手段（图2为战略管理的一般过程图）。

图2　战略管理过程图

注：SWOT分析是指对组织优势（Strengths）、劣势（Weakness）、机会（Opportunities）和威胁（Threats）的分析。

战略管理最初产生于私人部门，并随企业的发展而变化。在近20年以来，来自政治、经济、社会和技术等各个层面的重大变化，给公共部门和传统的公共行政模式带来了巨大的冲击和压力，迫使公共部门也着手进行组织的战略管理，以应对公共部门所面临的日益复杂的问题。在40年来战略管理的实践基础上，战略管理的理论逐步由静态转为动态；由战略制定与实施相分离转为相结合；由单一转向综合；由私营部门转为公共部门。面对技术创新加剧、竞争日益激烈、顾客需求多样化、网络对社会生活方式以及商业活动的巨大冲击，战略管理理论必将面临新的挑战。

3.战略研究

战略学概念在40多年前就在美国出现，1980年，《战略管理》杂志正式创刊，兼容世界各国战略学者的“战略管理协会”宣告成立。这两件事使战略学的重要性在更广阔的范围内为人们所接受。我国也出现了大量研究战略的论著，但对战略的本质只是从战略的某一特征出发，形成战略是规划、战略是决策、战略是发展目标及其实现措施、战略是全局谋划和谋略等若干种说法。总体来说，目前我国对发展战略的研究已开始引起足够的重视，但多数还只是局部的、零碎的、经验的，还缺乏全面的、系统的、深刻的、理性的谋划。即使研究比较深入的地方，也有一个如何站在世界和历史的高度，借鉴他国他领域一切研究成果来完善自己的问题。

战略学与经济学、组织理论，甚至一切社会科学之间都存在各种各样的互动关系。战略研究呈多学科研究的发展趋势，采用经济学的方法来研究战略，则是主要形式。其主要优点，在于经济学清晰的模型有利于分析与考察战略决策过程的各个关键因素，使各种假设得以提出，这就能为战略研究提供一般性的分析框架。

二、地质工作及其产品特点

地质工作是以地质科学理论为指导，广泛应用各相关科学知识及技术方法、技术手段进行观察、探测和研究的科学技术工作。工作过程中必须坚持调查与研究相结合、野外与室内相结合、点与面相结合的原则，通过调查研究的实践和综合分析，不断深化认识，掌握客观地质规律，指导地质找矿、矿产勘探和开发利用，进行地质生态环境保护与调控，为满足经济建设和社会发展的需要服务。

地质工作具有以下几方面的特点。一是探索性和生产性。地质工作的对象是自然界的具有未知性的地质客体，地质工作一方面要对未知的地质客体、地质规律进行探索性的研究，另一方面还要把已取得的成果应用于实际生产当中。探索性的研究不仅要围绕实际生产需要，还可以游离于生产之外，作为一种基础性研究。因此，在地质工作中应注意它所承担的科研性和生产性双重任务，采取不同的工作程序和方法分别对待。二是地域性。矿产的生成具有空间的规定性，什么矿在什么样地质条件下、什么地区生成，是严格受成矿规律控制的。它不以人们的意志为转移，这对矿产地质工作的开展具有严格的限定。因此，地质工作必须服从地质规律和地质工作规律。三是地质工作的阶段性和长周期性。地质勘查工作是地质工作者利用成矿地质理论和勘查技术手段与方法，对客观地质情况和矿产资源进行调查研究的活动。它不仅需要较长的工作过程，而且需要按照不同的工作程度和要求来划分不同的工作阶段，进行对复杂地质体的艰苦探索，具有较长的生产周期。这一周期的长短，受科技发展水平、地质勘查的技术装备和人员素质、找矿难度，以及具体矿床的勘查技术条件等影响。四是地质工作的高风险性和难度递增性。由于各种矿产资源所处地区的自然地理条件、矿产地质条件、交通运输条件等不确定因素很多，而且千差万别，致使地质工作投入的劳动与取得的地质成果没有确定的比例，造成投资者收益的不确定性，具有极大的风险性。这种风险主要发生在普查阶段，所以一般社会资金都不愿意向矿产普查投入，金融机构不愿意向矿产普查放贷。另外，由于地质勘查程度的不断提高，易于发现和开发的矿床日益减少，勘查难度随时序递增，直接影响到勘查方法和技术手段的变化，勘查目标和地区的转移，造成勘查效果下降，成本明显提高。五是地质工作的超前性和效益后续性。由于上述几种不确定因素的影响，为了满足国民经济发展的需求，地质工作必须具有超前性，需要提前一个5年、一个10年去开展。同时，这种“超前性”形成的地质工作成果若不被后续产业所利用，本身无法全面地进行成果的效益评价。从这个意义上讲，地质工作成果的效益，必须由后续相关产业效益来体现。因此，衡量地质工作效益不但要评价地质工作本身的经济效益，尤其要从国民经济活动的角度出发，考虑和评价地质成果所产生的后续效益。六是地质信息和知识的积累性与连续性。地质工作在不断满足国民经济发展需求的同时，也是认识自然、利用自然的过程，地质工作者在前人研究成果的基础上不断地获取新的地质信息和知识。地质工作在发展进步的同时，也就是地质信息从无到有、由少到多、由浅到深的连续积累过程，每一个有效的地质信息都将可以作为后续地质工作和研究的基础。

在市场经济体制下，地质工作由公益性地质工作和商业性地质工作两部分组成。其中公益性地质工作是国家任务，是国家重要的公益性事业，是地质工作发展的基础。公益性地质工作基本上是基础性和超前性的工作，是认识地球、了解地球的工作，大多属于调查性质的工作。其运行机制多采用事业体制，属于政府职责范围，由政府投入，重视和保证国家的整体利益和社会公众的利益，不存在承担任务的部门利益。这类工作的成果一部分服务于国家宏观调控，为加强行政管理职责服务，大部分为社会、为企业提供地质资料的公共服务，加上地质工作自身的发展规律和特点，决定了公益性地质工作的产品具有公共物品性、地域性、惟一性、探索性、知识积累性、认识规律的渐进性，及投入和产出之间的可比性度量困难等特点。经济学界把公共产品定义为可供社会成员共同消费的产品，这些产品在每一社会成员消费时不会导致其他社会成员对该产品消费减少。其基本特征主要表现在两个方面：①非排他性。在经济生活中，私人产品有鲜明的排他性，但公共产品却不排除任何个人的消费要求，在国家法律制度的许可范围内，每个人都可以享受因公共产品的提供带来的任何利益；②非竞争性。私人产品的消费是完全排他的，但公共产品则可以提供给任何人消费，因此，公共产品的消费是共同消费，无须通过竞争来实现。由于公共产品固有特征的规定性，使其难以通过市场原则来提供，一般只能由政府公共部门来提供。公益性地质工作正好具备公共产品的这些特点。比如大面积的基础性地质填图所提供的地质信息，谁都可以利用，而且一个单位的利用并不影响另一个单位的利用，也可以反复利用，使用上没有排他性；地质灾害预警成果，也是相关的单位和人都可以从中受益，而且每一个人的受益，并不影响别人的受益，在受益上没有竞争性和垄断性；对矿山尾矿利用，不仅有资源效益，而且有良好的环境效益。另外，如前所述的由于公益性地质工作所具有的探索性、长周期性、高风险性及成果效益的后续性等特点，易形成资金的技术壁垒、预期经济效益不清、机会成本增大、资本效率降低，决定了市场不会提供这种公共产品。但社会经济发展又需要这种产品，它的供给短缺将直接制约经济发展，因此，就只能由政府公共部门来提供。可见，公益性地质工作的产品作为公共物品的重要组成部分，迫切需要公共财政的大力支持。

三、地质工作发展战略管理过程分析

地质工作的自身发展规律和其产品的特点，决定了地质工作发展必须要开展战略研究，即需要一种整体性、长远性、基本性的谋划和决策，需要运用地质学、经济学、管理学等多学科的多种方法进行分析研究。公益性地质工作作为国家的公益性事业，其发展必定需要有一个公共部门的战略管理过程。但公共部门毕竟不同于私人部门。根据布莱森（John M.Bryson）由私人部门的战略计划和公共部门的特点提出的公共部门战略管理的8个基本步骤，结合地质工作自身的规律，笔者认为地质工作战略管理大体有以下几大步骤。

1.对制定战略计划取得一致意见

本步骤的目的在于地质工作主管部门的决策者要对开展地质工作战略计划行为达成共识，比如对地质工作战略规划的工作、人力、物力、财力的投入等的统一认识。

2.明确组织的权限

这一步对于国家公益性工作相当重要。因为私人部门可以跨行业经营，而公共部门的行为要受到法律和权限的限制。在我国，国土资源部是地质工作的行业主管部门，也是公益性地质工作的主管部门，要切实履行好国务院赋予的地质工作管理职责。国土资源部有权力进一步加强地质工作规划、计划工作，会同有关部门研究制定地质工作发展纲要，组织编制实施全国和省级公益性地质工作规划、计划以及商业性地质工作规划。

3.阐明组织任务和价值

国土资源部作为国家最主要的资源管理部门，其主要职能是土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。在国务院机构改革方案中，国务院机构被分为4类：宏观调控部门，专业经济管理部门，教育科技文化、社会保障和资源管理部门，国家政务部门。国土资源部与教育科技文化、社会保障放在一起，作为国民经济发展的基础保障部门，是我国经济发展的后劲所在。这充分突出了国土资源在国民经济中的基础地位。按照精简、统一、效能的原则，部将其政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，建立和完善符合社会主义市场经济体制要求的资源管理机制。中国地质调查局作为国土资源部直属的事业单位，被赋予统一部署和组织实施国家基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查工作，以及统一管理中央公益性地质调查队伍的职责。

4.对外界环境进行评价（机会和威胁）

一个好的战略计划需要探讨组织在与其有关的外界环境中所面对的机遇和威胁。目前，我国社会主义市场经济体制逐步完善，经济实现高速增长，经济全球化日益发展，科技革命日新月异等新的历史条件，是我国地质工作发展的新机遇。这就迫切需要地质工作适应全面建设小康社会战略目标，树立和落实科学发展观，实现工作战略的根本性转变。与此同时，随着我国经济建设发展和城市化速度加快，基础设施、重大工程建设规模不断扩大，地质灾害频繁发生、生态环境退化、地下水污染、工程安全等问题越来越突出，对经济发展和人民生命财产构成巨大的威胁。地质工作无论在数量上还是在质量上，都不能满足所面临形势的需要，亟待进一步加强。

5.对组织内部状况进行评价（优势和劣势）

为了制定有效的战略，需要认识组织内部的运行状况和存在的优势与劣势。改革开放以来，地质工作体制改革取得了较大进展：地勘队伍管理体制发生了历史性变化，绝大部分地勘队伍实行属地化管理，主要承担商业性地质工作，实行企业化经营；少部分组建了公益性地质调查队伍，承担新一轮地质大调查等专项任务。但由于长期积累的深层次矛盾和问题并没有得到彻底解决，致使我国目前的地质工作仍存在一些突出问题：矿产勘查工作严重滞后，地质找矿难以取得重大突破，矿产资源已成为经济发展的瓶颈；环境地质工作还较薄弱，地质灾害问题日益突出；基础地质调查成果老化，更新速度缓慢，成果的数量、质量都难以满足需要；地质工作技术方法和手段落后，装备陈旧，野外调查与室内研究脱节，科技创新能力不强；公益性地质工作还相当薄弱，商业性地质工作的发展面临着诸多矛盾和困难；推进地勘队伍企业化改革难度很大，队伍综合竞争能力不强，等等。因而，如何进一步推进公益性地质工作与商业性地质工作的分开，建实建强公益性地质调查队伍，建立战略性矿产勘查工作新机制，促进地勘单位企业化等许多战略问题亟待研究。

6.确定组织面对的战略性问题

战略问题是影响组织前途的重大问题。由于战略问题是形成和贯彻战略的基础，所以，要将其按照优先顺序罗列出来。战略问题来自SWOT分析的结果，既可能是组织内部问题，也可能是来自外部威胁或未来机遇的问题。地质工作的战略研究要站在全局性、战略性和前瞻性的高度开展工作，坚持地质与经济、社会发展相结合，自然科学研究、工程技术研究与社会科学研究相结合，科研与调查、教育相结合，专家、领导与群众相结合，稳定与创新相结合，制订长远规划与解决当前紧迫问题相结合等原则。不仅要解决地质工作发展的宏观战略问题，分析当前经济、科技、军事、国土安全、公共健康、资源环境等的发展趋势影响，研究国民经济、社会发展和国家安全对地质工作的需求和新的阶段性特点，客观评价我国地质工作发展的现状和地位，提出地质工作战略思想、战略方针和战略目标。还要凝练出地质工作发展的重大战略性问题和瓶颈问题，要研究地质工作发展投入与政策环境，重点研究与地质工作发展相配套的基础条件、政策措施和法制环境等，为地质工作发展战略提供保障和政策条件。

图3　地质工作战略管理过程

7.制定战略，处理问题

实际上就是针对上述的战略问题制订解决方案的阶段，要从充分发挥组织优势和可行性角度制定组织的发展战略。

8.制定有效的、未来的组织蓝图

提供一个有关组织未来的规划、蓝图以及对组织前途的共同看法。要依据地质工作自身发展的规律，提出我国未来地质工作发展总体战略思想和切实可行的战略规划，凝练出地质工作发展的战略重点，提出行之有效的政策措施和对策建议。

总之，地质工作的战略管理过程，既是一个判断与设计的过程，又是一个逐步学习的过程；既要有领导者的推动，又要受到组织文化的影响；既要具有变革性，又要具有相对的稳定性，它包括制定战略前的分析、制定战略时的谈判，以及随后的方案设计等等。我国地质系统相关部门应积极组织有关专家，共同制订出符合国家经济社会发展需要，引导基础性、公益性、战略性地质工作持续健康发展的科学的、长远的战略方案。其中，要提出地质调查和科学研究协调一致的目标、任务和重点，要包括结构调整、队伍建设、人才培养、基本建设以及调查研究技术手段等方面的内容，并按照内外部环境的变化而适时地调整发展战略。

参考文献

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作者简介

张润丽，中国地质调查局发展研究中心，实习研究员。