新形势下如何做好招投标监管工作

伴随着我国入世的脚步，建筑市场的投资主体日益呈现出多无化的趋势，国有资金、国家融资、国际组织、外国政府资金、民营资金等多像纷呈。作为建设工程招投标的管理部门，怎样选择适合于当前市场经济和社会状况的监管模式，是一个需要不断研究和探索的新问题。在实际工作中，我们以为作为政府监管部门要“有所为，有所不为”，就像是球场上的运动员一样“既不能越位，更不能缺位”，下面从三个方面作以论述。首先，谈谈目前建设工程招投标工作中存在的突出问题：1、法律意识淡薄，有法不依《招标投标法》颁布实施以来，全社会对招投标工作的法律认识大有提高。但是，有些招标人和投标人为了达到围标和抢占利益的目的，不愿依法办事，有法不依，我们在执法过程中，当给当事人提出其违法时，他们竟大惑不解，违什么法了，法律意识的淡薄，造成了种种招投标活动中的怪现象。在各项审批未批准前，对拟建建设项目提前进行招标；有的招标人虚假招标先行内定“中标人”，再按照该“该投标人”的所具备的各项条件和特殊施工经验编制《投标资格预审文件》和《招标文件》进行招标工作；有的招标人带有倾向，在业主考察得分中重点体现，并引导专家评委重点考虑；有的招标人规避监督，不进场交易，造成既成事实；有的投标人之间相互串通，围标、串标，进行利益再分配，甚至项目的中标人、中标价由他们先行串通决定；有的招投标代理机构与招标人或投标人串通，操作项目，从中牟利；有的评标专家私下与投标人接触，收受好处，影响评标公正等违法行为。2、招投标工作透明度不够，引发较多投诉根据《招标投标法》的要求，招标人应当采取必要的措施，保证评标在严格保密的情况下进行。而现实情况是，评标活动一结束，当事人对评标过程中的情况从侧面探询了解。可以说评标活动的内容是公开的秘密。而当事人了解的内容中只摘取对自己有利的东西，使评标活动成了雾里看花，犹抱琵琶半遮面。而评标工作又是一个人为的评审过程，不同于电脑阅卷打分，因此投标人经常认为这个关键性的环节，最容易受到人为因素的影响，造成投标人对招标工作的不信任。从而引发一系列的投诉。3、从业人员素质急需提高自实行招投标代理制以来，代理机构如雨后春筝般蓬勃发展，但代理制不像监理、造价等从业人员需要从业资格，过低的资质门槛使招标代理机构参差不齐，加之行业的制约管理又很有限，使招标代理机构成了专业的行业人员帮助不专业的业主选到预期目的的代理公司，使违法活动披上合法化的外衣。自2000年《中华人民共和国招标投标法》开始实施，全国各地市招标管理机构陆续建立了评标专家库，但因缺乏相配套的法规、规章以及相应落后的招标评标管理办法，设立的评标专家库规模较小，专业科目基本无划分，评标专家入库资格主要以土建技术、概预算方面的能力为主，针对当时单一的施工招标以及固定不变的评标办法，评标专家所起的作用不是主要方面，所以基本能满足当时评标的需要。随着《评标委员会和评标办法暂行规定》、《评标专家和评标专家库管理暂行办法》等规章的出台以及招标范围的拓展和工程量清单计价的实施，评标专家在评标过程中的所起作用越来越突出，对各方面的评标需求量增大，这一些都极大地促进了评标专家库及评标专家的发展。而目前，评标专家库及评标专家管理手段已基本跟上时代的步伐，但制度建设滞后越来越与新形势的发展不相适应，与招标评标管理规范化要求的差距也越来越明显，甚至制约着招标评标的公正、公平性开展，给招标投标活动也带来一定的负面影响，新问题需要尽快出台与之相适应的制度加以规范明确，新形势下的评标专家及评标专家管理制度的研究势在必行。二、造成违法违规招标的原因这些问题产生，是由多方面因素造成的，既有内部的，也有外部的；既有客观，也有主观的；还有政策上的漏洞。分析起来有几个方面：1、政策法规不配套，管理难度大。招投标活动涉及到的部门较多，从立法建制上有交叉，有冲突，到目前还存在一些法律的盲区、盲点，例如对招投标活动投诉需进行复核的处理是由原评标委员会完成，还是重新组建评标委员会，没有法律依据。工程项目自立项、资金筹措、施工、质监、安监、竣工验收等涉及到多个职能部门，而部门之间又像铁路警察，各管一段，给工作造成不便。2、钱权交易，制约了法规的实施。少数人受一切向钱看思想的影响，置各项政策、法规于不顾，利用手中的权力，任意选设计、施工队伍，造成建筑市场中违法、违纪、违章案（事）件屡禁不止，成为经济案件的多发地段。3、监督不严，处罚不力。为什么这些问题时常产生？这与处罚力度不够有直接关系。随着社会的进步，一些关于钻营的人的手段也越来越隐蔽，致使证据难以掌握、认定，工作难以开展，执法人思想上有畏难情绪，不敢理直气壮地去管理、处罚。而对有些证据确凿的又因怕领导、怕麻烦、怕影响关系而放任自流，致使少数人胆子越来大。4、招投标工作效率低。建筑企业对参加招投标能否中标心中无数，认为依靠中标承建工程投入精力多，运转程序慢，时间来不及。就一边参加招标，一边私下活动，与业主达成协议，边施工，边办理手续，工程进度上去了，施工单位也省却了许多程序。多占工程，先建后补，又受不到任何处罚，使得违法承建工程频频出现。三、采取的对策1、分清侧重、重点监督招投标监管机构要根据资金来源，重点监督国有资金或以国有资金投资为主体的建设项目，要立足于服务搞好管理，建立标前的服务体系，前移监督关口，为国有投资项目提供法律和政策上的大力支持，以服务促管理，在后期的开、评标活动中要加大监督力度，与治理商业贿赂结合起来，确保国有投资项目在招投标环节成为阳光工程、廉政工程。而对于民营资金投资项目，应粗放式管理，以备案为主，以快捷高效为目的，使项目早日顺利推进。2、要严格重视合同管理合同管理制度作为工程建设中的一项重要制度，虽然在招标投标及施工工作中，常常会因为合同的原因给我们的工作带来许多麻烦，但是合同的管理工作也日趋被越来越多的人认识到其重要性。合同作为承包商在工程中的最高行为准则，承包商所作的一切活动均是为了履行合同，因此可以说合同管理是工程项目管理的核心，它贯穿着整个工程项目的始末。通过合同管理承包商实现工程价格成本、质量和工期等系列目标对于一个工程项目，尤其是一些大型工程，工程量大、价格高，只有通过加强合同管理，才能取得效益，更好的完成合同目标，一个工程赢利在于合同管理，亏损在于合同管理，合同管理的成功与否对工程经济将产生较大的影响；在市场经济中，只有通过加强合同管理才能在竞争中立足。面对建设市场激烈的竞争，使得施工合同条件也日渐苛刻，在工程实施过程中，干扰事件多，意外影响大，合同变更频繁、风险大。合同管理显得尤为重要，合同管理的目的就显得更加明显，良好的合同管理才可使风险降低，使工程项目顺利实施，取得好的效益。承包方的合同管理就建筑市场的运行而言，是合同管理的一个主要方面。承包方是合同中的一个主体，也是合同的实施者。由于工程项目的差异性，不同的工程项目会采用不同的合同类型，合同管理工作极为复杂，烦琐，承包方必须具有较高的管理水平和素质，从参与投标的那一刻开始，便开始了合同管理工作，直到工程项目全部移交给发包方。以合同为中心进行工作，承包方项目的实施和管理的全部工作都可以纳入合同管理的范畴。在工程建设中，随着竞争环境的不断拓展，不论是发包方还是承包方，合同管理水平必须要不断提高，从而促使合同管理制更加规范化、程序化、法制化。这不但可以有效促进市场健康有序的发展，而且还可以提高建筑企业自身的竞争能力。3、完善和强化中介机构的管理招标代理机构专门从事招标投标活动，在专业人员的综合智力、市场信息、招标实践经验等方面有着得天独厚的条件。近年来，招标代理机构对工程承发包交易市场的健康发展，起到完善的作用，但有些事项还待进一步完善。加强中介机构的管理也非常必要和及时，应从以下几个方面入手：（1）招标人和招标代理机构之间在法律上是一种委托关系，有时存在过于迁就招标人的利益，主要反映在所编写的招标文件中显示的权利义务失衡现象时有发生。所以，委托代理人应当向被代理人宣传和坚持公平、公正的思想理念，以保证工程施工招标活动依法、平衡运行的效果。（2）一部分招标代理机构对工程竞争性承发包交易过程中应当遵循的现行相关法律、行政法规等等，研究明显不够。所以，招标代理机构在人员组成和知识面上应当精选一个技术、经济、法律的三维知识结精空间的智力服务体系，以适应法制经济前提下的高质量服务。（3）进一步树立规范到位性服务规定。目前，一些代理机构服务范围只限于到中标通知发出为止，忽视了签约生效阶段的智力型服务。因此，反映在一些合同约定的实质性内容与招标文件、中标单位、投标书不一致或相互抵触的现象时有发生。按《招投标法》规定精神，实体性服务应当延伸落实到交易缔约依法生效的合同上。4、定期培训，建立学习型评标专家组织招标管理机构应将评标专家培训工作列入年度计划，定期组织评标专家进行招投标方面的政策和专业知识培训。定期培训可分三种情况：（1）基础普及，既对新申报的评标专家进行招投标方面的法律、法规、规章和专业知识以及管理制度、职业道德等全面培训，以使新评标专家基本掌握相关政策，明确自己的权力、责任和义务。（2）继续学习，新的政策出台后，应组织评标专家学习、研讨，以便评标专家及时了解和掌握政府动态。（3）重点学习，针对上一年度一些评标专家的不足之处，分别进行相关知识培训。另外，对一些评标专家的专业（技术性较强）不足，应书面督促评标专家加强业务学习，提高自身专业技术水平。总之，通过不间断学习，不断提高评标专家的综合素质，从而保证评标质量。所以，对工程施工招标投标活动依法实施行政监管十分必要，招标投标管理工作必须尽快全面纳入建设市场管理体系，尽快全面提高管理手段和水平，保障建设资金尽快最大限度地发挥效益，进一步推动我国的招标投标工作健康成熟发展！ 招投标处供稿

聚焦房屋建筑和市政工程，四川省住建厅也发布了《关于做好房屋建筑和市政工程招投标领域突出问题系统治理工作的通知》（下简称《通知》），在2019年《关于开展房屋建筑和市政工程招投标领域突出问题专项整治工作的通知》的基础上系统加强招投标活动的行业监管。

具体而言，《通知》重点关注房屋建筑和市政工程招投标领域突出存在的电子化不完全、违法违规行为猖獗、过程监管不到位三大问题，部署开展系统治理工作。

1、实现招投标全流程电子化

2019年12月四川省三部门印发的《关于启动省级监管的房屋建筑和市政工程招标投标全流程电子化试运行的通知》开启了勘察、设计、监理、设备和材料采购招标投标全流程电子化的试行工作。

试行过程中，招标文件不统一的问题逐渐暴露出来，如资阳市于2020年3月要求施工类招标使用省发改委和省住建厅编制的标准招标文件，勘察、设计、设备采购、材料采购、监理类招标则使用省住建厅编制的标准招标文件；成都市则依据《成都市房屋建筑和市政基础设施项目标准招标文件模板》开展招标文件编制及备案工作。各市（州）电子招标标准招标文件的不统一、不规范不仅构成了监管阻碍，也往往为腐败现象滋生提供可乘之机，甚至给工程质量和安全埋下隐患。故此次《通知》提出要形成完善的全省电子招标标准招标文件体系，解决制度障碍。

试行过程中，招标投标电子化不彻底的局限也浮现出来。如在评标环节，2017年6月1日起，四川省房屋建筑和市政工程领域已全面实施电子评标。但异地远程评标尚未常态化，跨地域、跨层级、跨系统的电子化评标体系尚未构建，都阻碍着招投标全流程电子化的全面实现。故《通知》要求全面实现全流程电子化招标、投标、开标和评标，并提出了10月底前上线全流程电子招投标系统的工作目标。

2、查处建筑市场违法违规行为

市场主体违法违规问题的长期存在，破坏了公平竞争的建筑市场秩序，影响了招投标事业的健康发展。

首先，《通知》针对不同的市场主体提出了集中整治方向：针对招标人，严厉打击规避招标（将工程化整为零或以其他方式造假）、虚假招标、设置不合理条件限制排斥潜在投标人或者投标人（如设置高于项目本身所需的资质条件，在国家已经明令取消的资质资格的领域将其他资质资格作为投标条件和中标条件等）、干预评标或违规确定中标人等行为；针对投标人，集中查处弄虚作假、围标串标、骗取中标（超越本企业资质等级或使用其他企业的名义承揽工程）、借牌挂靠（转让、出借资质证书或以其他方式允许他人以本企业的名义承揽工程）等现象；针对中标人，重点整治非法转包、违法分包、低价中标高价结算，以及不按照招标文件签订合同、不按照合同履行义务（施工现场主要管理人员与承诺不一致、人证不相符、未到岗履职等）。

其次，《通知》要求对2019年以来在建的依法必须招标房屋建筑和市政工程项目开展全面自查和重点核查，各级住建主管部门负责收集、汇总并建立台账。各地级市也在此基础上创新部署，如宜宾市要求分层级对2019年以来招标的房屋建筑和市政工程项目开展全面自查和重点核查；攀枝花市则要求组织好招标人自查、行业部门核查、市级部门抽查，全面规范招投标人市场主体行为。

3、加强招投标全过程监管

在加强标前招标文件规范、标中违法违规行为查处之外，《通知》还从加强专家管理、强化中介管理两方面入手填补重点环节部位的监管漏洞，着力打造依法、规范、有序的招投标全流程监管体系。

围绕评标过程监管，《通知》以评标专家为抓手，要求各级住建主管部门加大问题发现力度，及时向发改部门移交评标专家的违法违规线索，配合发改部门加强评标过程监管，完成评标专家培训工作、探索积分制管理模式。

围绕中介活动监管，《通知》为加强对招标代理机构和从业人员的管理，一方面部署修订《四川省工程建设项目招标代理办法》，完善招标投标配套法规和管理制度；另一方面也提出探索建立招标代理机构信用管理和评价机制，健全多维监管体系，解决招标代理机构市场管理混乱的问题。

此外，住建部《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》所提出的“强化标后合同履行监管”也应是四川省下一步治理的方向所在。具体而言，除加强建筑市场和施工现场“两场”联动，四川省还可继续落实《关于深入推进建设工程保证保险工作的通知》，完善建设工程保证保险机制以强化合同履行，最终推动建筑业高质量发展。

不难发现，此次四川针对房屋建筑和市政工程招投标领域突出问题的系统治理可以概括为四点：补齐工作短板，增强招标投标活动效益性；严格查处问责，确保招标投标活动合法性；强化过程监管，确保招标投标活动公正性；完善规章制度，确保招标投标活动公平性。也唯有建立高效、合法、公正、公平的招标投标市场，方能充分发挥市场机制的竞争择优功能，推动四川建设走上高质量发展之路。