政府如何监管约束农贸市场

农贸市场是与我国现阶段经济发展水平、群众消费习惯等客观需求相适应的一种流通业态。特别是县级农贸市场，在今后相当长的时期内它仍是农产品流通的重要环节和为群众提供“菜篮子”放心消费环境的主要载体。作为一个与人民群众生活息息相关的带有很强公益性的经济实体，农贸市场的社会价值取向代表了政府在老百姓心中的形象，它的建设发展应像对待建设广场和公园一样列入政府民心工程。

在市场与工商“管办脱钩”后，农贸市场也像其它商品交易市场一样开始了多元化投资步伐，多种经济成分的投资模式在一定程度上促进了农贸市场的发展，同时也产生了许多新的问题。资本逐利的本性使农贸市场在经济效益和社会效益的取舍上有了巨大变化，使很多人感到了迷惘，从而引起了社会大众对农贸市场政府调控力的关注。笔者拟结合国内农贸市场经营管理体制和青田县农贸市场管理现状来浅谈县级农贸市场保持政府调控力的必要性，希望能为政府如何对待农贸市场的调控决策上提供参考意见，为促进城市稳步健康发展、构建和谐社会起到积极作用。

一、当前国内农贸市场资本结构、管理模式和我县农贸市场运营特征

（一）国内农贸市场的资本结构和管理模式

我国农贸市场资本结构比较混乱，多种经济成分并存。从产权所有制来分析目前农贸市场资本结构，综合可分为四大类：一是国有独资农贸市场，特征是比较注重社会效益，偏重长期有计划的发展，经济上则看重资产的保值升值；二是国有参股、控股农贸市场，它们的管理多采用现代企业制度，以公司化运营为主，运营特征是在注重经济利益的前提下兼顾社会效益；三是集体制农贸市场，它们的投资主体通常是拥有土地资源的村集体，运营特征表现在管理目标不明确、运作不规范，强调眼前经济利益；四是私有制农贸市场，其中又分两类：一类是公司化运作农贸市场，它们的投资主体是实行股份制的私人，运营特征表现在注重短期经济效益和股份的升值能力，也有一些中长期计划，但比较忽视社会效益。另一类是摊位划分私人的农贸市场，它的特点是私人购买了市场摊位，独立经营。运营特征表现为市场秩序混乱，环境脏、乱、差，发展乏力。

由于农贸市场投资主体的不同，加上目前农贸市场没有统一的管理规范，导致各市场管理模式也不同，大致可分四种管理模式：一是专业化经营管理。这种管理模式表现在对农贸市场的设计、建造、管理制度、发展规划等各个方面都有系统理论和专业管理人员，管理主体主要是市场开发中心等专业运营机构。二是公司化管理模式。这种管理注重企业规范发展，有经济大局观，也有很强商业炒作能力，但对市场管理不在行，少有长期经营打算。管理主体主要是房产公司等一些有经济实力的企业。三是私人承包管理模式。这种管理模式表现在市场基本没有管理制度和规范管理能力。业主急功近利，希望在最短时间获得最大经济效益，哪怕是牺牲了市场长期发展能力。这种特殊的管理主体主要是一些凭借关系承包了无力管理的村集体农贸市场的私人。四是摊位自主经营管理模式。这种管理模式表现为业主各自为政，管理一盘散沙，基本处于失控状态。这种管理模式很不利于市场发展，目前较少，管理主体主要是拆卖市场摊位的农贸市场。我县还没有，比较典型的有丽水市府前一楼菜市场。

（二）我县农贸市场运营现状和管理模式

目前我县投入使用的农贸市场共有12个，其中国有独资5个，国有参股1个，村集体办2个，私营4个（包括房产公司举办2个）。在这12个市场中，国有独资或参股的6个市场分别布点在全县各主要集镇，由国有运营机构青田县市场开发服务中心负责经营管理，管理模式采取专业化经营模式，其经营的市场发展态势良好，在丽水各县市的市场开发中心中工作成绩比较突出；两家村集体农贸市场一家承包给了私人，采取私人承包管理模式，市场管理比较混乱。另一家则已无力经营，市场管理瘫痪，沦同于马路市场。私营农贸市场中的两家采取公司化管理模式，都是今年开业，比较注重规范发展，但专业管理能力欠缺，曾得到过市场开发中心的技术支持。还有两家私营市场中的一家已陷于无主管理状态，另一家则是采取私人承包管理模式，经营状况均不理想。

市场主体的不同也导致了农贸市场发展上的参差不齐，这是我县农贸市场的主要特征。但由于国有农贸市场均分布于关键网点，所以国有市场在全县农贸市场群中占据主导地位，对平稳百姓“菜蓝子”发挥了积极作用，这也是我县农贸市场发展走在全市前列的主要原因。

二、农贸市场在市场化进程中产生的问题

（一）政府规范控制和农贸市场民营化的矛盾

《浙江省商品交易市场管理条例》明确规定“市场建设应当符合城乡建设总体规划”，相比较其它商品交易市场，政府对农贸市场的布局规划控制更为严格，要满足区域人口、设施标准、避免重复建设等诸多条件。由于农贸市场与群众日常生活密切相关，所以政府的规划控制使它在一定区域中除显现公益特性外还显现垄断特性，大多数群众不可能因为这个农贸市场物价高、环境差等原因舍近求远选择其它市场。

这样，农贸市场在社会中所占的垄断地位就与它民营化发展产生了冲突，私人资本无不以追逐利益最大化为目的，它在取得农贸市场产权后完全可以利用农贸市场的垄断地位来谋取最大利益，发展大了还可以吞并相邻农贸市场，让群众对新鲜果蔬的消费上无从选择，间接把企业利润最大化转嫁给广大群众来承担。所以在某种程度上来讲，目前农贸市场的市场化发展是政府以自身控制力来支持私人资本取得垄断利润，并牺牲了自身公益职能，从而损害了大众利益。

（二）政府对农贸市场的控制正逐渐弱化

农贸市场“管办脱钩”后，政府改革了农贸市场投资体制，确定了企业投资、决策、受益、承担风险的市场竞争机制，行政管理部门对市场的监管权日益淡化，《浙江省商品交易市场管理条例》相关规定还取消了对市场的开办、关闭等调控职能。

随着私有资本对农贸市场的渗透，农贸市场有别于其它商品交易市场的社会公益功能被忽视，而行政管理部门也要考虑农贸市场特殊性而慎于行使行政处罚权，使政府对市场控制力逐渐弱化。控制力弱化主要表现在以下四方面：一是市场为了利益改变原有农贸市场功能或因效益不好随意关闭时，政府无依据干涉；二是市场在炒作拍卖时缺乏限制性条款，致使农贸市场被任意分割拍卖，带来市场无法管理的后果，农贸市场纯商业味道由些更为浓烈；三是对市场规范发展缺乏必要行政监管，使农贸市场公益职能逐渐流失；四是政府公权力难以体现，特别是在应对非典、禽流感、食品安全等重大事件时，政府对农贸市场的控制力就显得苍白，工作也难以到位；五是市场公共服务功能弱化，在今年我县开展的省级文明县城、省级卫生城市创建中，政府倡导农贸市场改造提升以改善群众消费环境，但是在私营市场上就难以落实，脏乱差局面不能根本扭转，对此政府因没有处理依据也无可奈何。

（三）市场业主重经济利益轻公益投入

随着市场的开放，越来越多的私人资本进入农贸市场，使得先前行政计划控制下的农贸市场产生了很大变化。许多私人业主片面追求经济利益最大化并忽视了公益性投入，主要表现在以下五方面：一是举办者社会责任意识不强，认为菜市场社会地位牢固，差和坏照样有人来，日常工作中重收费、轻管理；二是为图利益更大化，擅自改变市场用途，如青田城东菜市场，现在的市场承包者从村集体承包过来后，减少了纯公益性的不收费的自产自销区面积，划出场地出租给超市，使得菜农怨声载道，并造成了场外马路市场的迅速扩大。承包者显而易见是在图短期利益，村集体却牺牲了市场长远发展的能力；三是私人业主减少管理投入。通过裁减管理人员、保洁人员、克扣管理成本来减少支出，致使市场环境脏、乱、差；四是经营理念陈旧，注重眼前利益，几乎不进行环境改善上的投入，对政府部门规定应设立的农产品安全检测点、公平秤等设施都不愿建立。如目前青田的各大农贸市场中，只有青田市场开发中心这家国有运营机构下辖的市场建有检测点、公平秤、电子显示屏等公益设施；五是形成垄断利润。如青田城东菜市场和江南菜市场两家农贸市场承包给私人后，私人就垄断了市场内利润最高的肉区，不再分散经营以抬高肉价，使得两市场肉价比市场中心下辖的县城中心菜市场每斤要贵上一元多，社会影响极其恶劣。

（四）农贸市场管理能力欠缺，业务管理问题突出

目前，农贸市场处于“谁投资、谁管理、谁负责”这样一个不统一的管理模式中，管理水平参差不齐。许多市场的管理人员没有相应制度约束，对待顾客作风粗暴，如城东菜市场就曾发生群众因管理人员作风粗暴而关闭该市场的群体性事件；有的管理者对上市食品安全、经营户坑害消费者行为视而不见；有的管理者对市场内卫生、占道、乱搭建、流动经营等行为缺少长期有效管理和教育，使市场变成了一个大仓库；有的市场没有配备足够保洁员，造成市场垃圾随意堆放，卫生状况恶劣……举办者这些重利益、轻管理的行为使监管部门也无可奈何，因为菜市场没有统一的管理规范和行业标准，况且就算有也不可能由于举办者不服监管而关闭群众必需的农贸市场。

另外大多数民营市场都不注重专业培训和管理能力提升，对市场发展没有前瞻性，抱着混一天是一天的想法，对有关部门规范化管理的要求都是敷衍了事。如青田的大多数民营农贸市场的管理制度和操作规范都抄袭于注重规范化发展的市场开发中心，更甚者一家私营农贸市场连张贴墙上的管理制度落款还是市场开发中心。这些敷衍了事的管理办法给农贸市场自身建设、发展带来了很大负面影响。

三、对现阶段如何在农贸市场保持政府调控力的思考

农贸市场的市场化发展一度促进了农贸市场的建设步伐，但同时也产生了许多弊端。笔者认为市场经济体制改革并不是把所有东西民营化，政府还要把握好事关国计民生的产品。像农贸市场这些承载社会福利、社会责任的公益性设施，决不能一卖了事。就连市场经济发达的西方国家，都在有计划的控制一些事关国计民生的产品，如日本东京、北海道的一些农贸市场管理者都还是国家公务员，我国香港的房屋署也控制着这些公益性设施，以方便对市场进行调控。所以我们的政府也应将农贸市场发展作为构建和谐社会、服务“三农”、利益群众的系统工程来对待，通过政府计划调节，最终形成国有资本为主导、多种经济成分共存的农贸市场经营管理体系。要达到这个目的，笔者建议重点从以下几方面开展工作：

（一）政府要高度重视现阶段在农贸市场保持调控力的必要性

农贸市场经营属微利行业，市场设施则是满足群众基本生活必需的公共服务设施。细数青田县的农贸市场除了鹤城、温溪、船寮这几大集镇农贸市场有着不同程度的盈利外，其余规模较小乡镇的农贸市场由于消费力低全部处于亏损状态，如村集体、私人兴办的海口、高湖农贸市场由于入不敷出基本处于失管状态，其它农村的亏损市场由于属于国有运营机构市场开发中心，管理资金就从盈利市场调剂，才能保证其正常行使为群众提供公共服务的职能。

面对这些现状，我们的政府不能再坐视这些私有资本在农贸市场发展中随意采取“有利就图、无利就关”的行为，要借鉴发达国家的经验，把农贸市场的培育发展作为一件实事、大事来抓，进行必要的计划调节和规划控制，以直接投资或补助的办法进行支持，切实解决农产品卖难问题和保障居民生活。建议政府要成立专门的市场建设协调领导小组，人员由工商、经贸、国资、城建、计划等相关部门组成，制定菜市场发展计划、经营方案，确定在保持政府调控力中的必要投资规模，并对实施行为进行监督管理。

（二）明确重点，加强关键网点农贸市场的国家控制力

农贸市场自古就是一个折射社会稳定繁荣的重要场所，它的稳定与否在一定程度上就是一个社会稳定发展与否的缩影。在目前市场现状下，政府要明确重点，视农贸市场重要程度采取不同比例的国有资本注入，以有效提高自身对农贸市场的控制力。对那些市场资源紧缺的关键性网点农贸市场，政府要按广场、停车场、公园等公益设施一样直接投资建设。其中新建市场政府可以直接全资投入，老市场可以采取回购、提供建设改造资金等方式进行国资控股、参股，从而达到掌控关键网点农贸市场资源的目的，使菜市场在国有资本的调控下体现公益属性，还利于民。当非关键网点民营市场经营不善、环境恶化、物价畸高时，政府就可以通过这些关键网点资源进行间接经济干涉，给他们施加竞争压力，督促他们的农贸市场注重社会效益。政府产权的农贸市场可委托市场开发中心等专业国有运营机构管理，收益除在各个市场上进行平衡性调剂外，还要预留市场发展基金，以保证市场设施适应经济发展需求。

（三）设置条件，规范民营资本在非关键网点农贸市场的投资行为

政府财力对市场的投入是有限的，在不影响农贸市场整体国有控制力的情况下，农贸市场可适度向私有资本开放，以促进农贸市场建设和现有老市场的提升改造。政府也应该要象对待其它社会公益设施建设一样对待民营农贸市场，给予财政补助、土地、税费、用水用地等一系列优惠政策扶持，努力降低其经营成本。但同时也必须设定限制条件，如要严格规定建设菜市场规划用地不得改变用途；村集体举办的菜市场一律不得承包给私人经营，以免为了短期利益而牺牲长远发展；市场举办者不再举办市场时，只能按股权或整体转让，不得将菜市场摊位、营业房分割转让，以免市场管理陷入瘫痪；市场税费的减免要视作政府投入，若市场改作它用，政府要收回原减免的规费和有关财政补贴。此外，民营经济主体投资建市场时，还要按收入的一定比例预留市场维修发展资金和市场物业管理基金，以便有充足的资金做好市场后续的管理工作和保证市场可持续发展，防止业主炒作拍卖一空而成为政府的“包袱”。通过上述这些既给优惠又予以限制的政府措施，会很好地引导民营农贸市场在正确的轨道上发展。

（四）提倡农贸市场经营管理专业化发展

目前青田县各农贸市场由于管理主体的不同市场管理水平也参差不齐，许多市场甚至处于失控状态。笔者认为要使菜市场规范建设和管理，首先要建立行业规范标准。无论农贸市场投资主体是谁，其行业标准、服务内容、公益设施、场容场貌、管理人员等标准都要统一，并建立科学的行之有效的菜市场建设和管理考核体系，使农贸市场在行业标准规范的约束下健康发展。

此外设施良好的市场要和与之匹配的专业管理队伍相结合，才能使社会大众真正受惠。以后农贸市场的管理不仅仅限于物业管理，而是要具有经营市场的理念，拓展服务功能，提升市场档次，推进流通现代化。这些需求要求农贸市场必须建立一支专业建设、设计、策划、招商和经营管理的队伍，通过强势的专业力量来实施市场发展的专业化运行。现在我县农贸市场专业化管理趋势已开始显现，许多私人菜场的设计、策划、招商等工作都已委托市场开发中心进行，而市场开发中心也在有计划的不断进行业务知识培训以提高自身专业化水平。以后政府要提倡农贸市场向专业化管理过渡，包括限定村集体的农贸市场不得承包私人，自身无能力管理的只能委托专业管理机构管理；民办菜市场则鼓励其交于专业化管理队伍托管，最终通过规范管理来达到经营者获利、消费者满意、社会稳定的调控目的，使政府和市场举办者实现双赢。