理论联系实际论述我国城市战略管理的重点

城市发展的战略管理

本文在分析社会经济发展趋势和现实的基础上，从战略定位、战略规划以及战略的跟踪评价与调整三个方面探讨了城市的战略管理。并提出城市战略定位必须着眼于区域经济发展而不是个别城市的发展，战略定位也不是一成不变的；战略规划必须注重城市的协调、持续发展；战略跟踪评价必须立足于当前与未来、短期与长期的综合效应。
:::引言:::
二十一世纪是社会与经济飞速发展的世纪，也是一个充满变化与挑战的时代，任何一个组织与系统都需要着眼于未来实施战略管理，以便透过变化的现象抓住变化的本质、跟随变化趋势走在变化的前面，只有这样才能实现长期持续的发展。城市作为一个不断发展的系统也不例外，只有明确了发展方向才能少走弯路，提升城市的发展速度；只有实施战略管理、沿着正确的途径向正确的方向前进，才能推动城市这一复杂系统的协调发展。
固然一个城市产生后除灾难性因素外，世界上很少出现城市在人类社会发展过程中消亡的现象，然而城市的发展速度却又有很大的差异，有的城市虽然经历了几千年的文明洗礼，依然还是一个小城，充其量不过称之为古城；而有的城市可以在短短的几十年内发展为大都市。排除城市的先天差异和其他人为因素外，城市的发展战略尤为重要，方向正确、方法科学就能有效地推动城市协调发展。
众所周知，城市的发展离不开城市建设，城市建设的依据是城市规划，城市规划的基础是城市的战略规划，而战略规划的指导思想就是城市的战略定位。但是城市如何发展、如何建设、如何规划呢？只有通过战略管理才能找到合适的答案。城市的战略管理是城市沿着合理的途径、向正确的方向协调发展的保障。其内容主要是包括战略定位、城市战略规划以及跟踪评价等。
:::城市战略定位的前提:::
战略定位是城市战略规划的指导思想，也是城市战略管理首要解决的问题。而科学的战略定位源于城市现状、宏观环境和社会变化趋势等，因此在作城市战略定位时，应清楚以下几种变化与现实。
第一，社会分工与合作趋势日益深化。纵观人类社会发展历程可以发现，随着经济的不断发展，社会分工日益深化、经济合作日趋密切，同时社会分工与合作的不断深化又推动着经济的持续增长。经济学理论表明，日益深化的社会分工和日趋密切的经济合作是经济发展过程中资源优化配置的必然结果。随着二十一世纪的到来，社会分工与合作不仅表现在社会个体等微观层面上，也逐渐表现在区域等中观甚至宏观层面上，因此城市之间的分工与合作已成为本世纪的必然趋势。
第二，区域经济与城镇化。区域经济是城市发展的环境，而且比起宏观环境而言，区域经济现状对城市发展的影响更大。区域经济与城市之间是协同发展的关系，区域经济的持续增长有利于推动城市进一步提升竞争优势；当区域经济不景气时，又反过来影响到城市经济的增长和城市发展的步伐；如果处理得当的话，城市的聚集和辐射效应能有效地带动城市与区域经济的协同发展。另一方面，区域经济发展是推动我国城镇化进程的基础，我国农村人口比例高、建制镇数量远远大于设市城市，提高城市化水平的关键在于实现农村人口城市化。因此城市战略定位时必须协调好城市区域经济发展之间的关系，利用大城市的辐射作用带动区域经济发展和城镇化进程。
第三，城市问题和城市的可持续发展。可以毫不夸张地说，我国城市化都存在不同程度的城市问题，诸如城市贫困、城市环境污染、城市交通与居住拥挤等问题。对大城市尤其是以工业为主的大城市而言，城市问题更为普遍，这些问题不仅加大了城市的治理成本，甚至已影响了城市的发展速度、威胁了城市生态平衡。二十一世纪世界发展的主题是如何实现可持续发展，因此如何减缓城市问题、创造良好的居住环境和城市生态、实现城市的可持续发展是城市战略定位必须考虑的内容。
:::城市的战略定位:::
城市是社会的缩影，城市的发展也是一个国家或地区发展的缩影，城市建设是一个巨大的系统工程，涉及到方方面面的建设与协调。如果说城市战略定位也要涉及到方方面面，那么战略定位也就失去其价值了，更谈不上指导城市的发展。城市的战略定位必须立足于以上现实与整个社会发展趋势，从区域经济发展的角度重新定义城市功能以及城市在区域经济中充当的角色，勾画出“应该成为什么样的城市，提供什么样的居住环境和城市生态，培育哪些优势产业和城市优势资源”的轮廓，具体地说城市战略定位至少应从以下几个方面进行描述：
第一，城市经济发展定位。城市经济是国民经济的重要组成部分，城市的发展很大程度上体现在城市经济实力和城市经济增长率，因此城市经济发展定位是城市化战略定位的重头戏。城市经济发展的战略定位就是在认清城市发展现状基础上，从区域经济发展角度入手综合衡量，充分发挥城市优势和发展动力，对城市经济所要达到的程度进行界定。描述城市经济发展定位时，应重在定性，如城市经济在区域经济甚至国民经济中的地位如何、充当何种角色等。定量化的城市经济战略定位反而没有现实意义，因为谁也说不清城市优势能发挥到何种程度。
第二，城市人居环境定位。城市化本来就是人口向城市或者城市地带集中的过程，如果城市不能给人带来舒适的居住环境，也就无法推进城市化进程。因此，城市化战略定位要给出“为城市居民提供什么样的居住环境”的轮廓。这里所讲的居住环境不仅仅指“空气新鲜”和“充满绿色”的自然生态环境，还包括便利的交通、良好的基础设施和医疗服务，以及方便居民生活的各方各面。而且从城市的可持续发展角度而言，良好的居住环境是未来城市的一大竞争优势。
第三，城市文化定位。社会的进步离不开物质建设和精神文明建设，城市化不仅要注重城市物质建设和城市经济发展，更需要注重城市的文明建设。未来的社会是一个越来越注重个人内在需求的社会，因此城市文化建设应该成为城市化的重要组成部分。城市文化定位实质上就是“城市整体形象定位”，它是一个城市如何提高影响力和形象的总体表述。城市文化定位时应了解城市文化的历史与现状、勾画城市未来的文化风格和城市文化属性、城市形象以及社会政治经济环境对城市整体形象的要求等内容。
第四，城市产业结构的战略定位。每一个城市都有潜在的优势，尤其在区域经济中，城市优势的挖掘和充分发挥必然会带来城市产业结构的变化，甚至是革命性的调整。一个城市的产业结构战略定位，就是如何发挥已有的城市优势和发展动力，来提升城市在某一个产业或几个主导产业上竞争力的总体构想。产业结构的战略调整并不意味着其它产业可以完全抛弃，就城市经济发展而言各产业需要协调发展，只不过要突出优势产业而已。此外，城市在调整产业结构时，应着眼于区域经济发展，在整个区域内实现资源的优化配置，建立起城市之间分工与合作的局面。
:::城市的战略规划:::
城市的战略规划比城市规划高出一个层次，相对而言城市总体规划更为具体、更具有操作性。城市的战略规划就是以城市的战略定位为指导思想，寻找发挥城市优势、提升城市竞争力以及如何实现城市产业重整的可行思路、方法与途径，最终使城市这个复杂系统以稳健的步伐实现功能转变，向预期的发展方向前进。通俗地讲，城市战略规划就是如何实现“城市的战略定位”。
城市是一个复杂的系统，作为社会的缩影，它包罗万象，而且城市的方方面面是有机相联系的，牵一而动全身，因此要实现战略定位所描述的城市功能转变、城市产业重组等内容，必须在战略规划阶段就城市的每一方面如何实现平稳转变、找出恰当地思路和实现途径。另一方面，由于城市是一个有机系统，战略规划阶段必须就如何实现城市各方面的持续、协调发展提出可行的思路和解决方案。战略规划的这些成果，就是城市规划的直接依据。
城市的战略规划实质上就是城市如何实现“新陈代谢”，它需要对城市方方面面的调整做出整体上的系统转变，具体说来包括以下内容：第一，实行有系统的放弃，具体到某一方面的战略规划时，需要认真回答“以城市现在所处的环境和现状，就我们所知（包括现实和趋势）它应该是什么样的”，如果答案与现实不符，就应该继续回答“该怎么样放弃，放弃多少，以及在多长时间内达到战略定位所要求的程度”；第二，实施有组织的改进。面对变化趋势，当现实与目标不符时，对于重点发展对象如根据城市功能定位培育城市的核心优势时，就需要立足于城市是一个有机系统实施有组织的改进，最终实现城市的功能转移。这个时候就需要根据城市各方面的关联度决定“以什么样的方式，在哪些方面，用多长时间做出多大程度的改进”。
城市的“新陈代谢”过程就是城市向战略定位不断靠近的过程，就以工业产业调整为例，对于那些不利于城市可持续发展、但又能提供大量劳动密集型的工业产业，可以把它转移到周边城镇，针对这一定位，城市战略规划时就要制订以下内容：拟建的同类工业产业不再批建，而直接转移到周边城市，新建的以及原有的同类工业产业就以剩余土地使用年限、当地政策以及企业的效益（对城市经济的贡献，以及对城市造成压力的综合衡量结果）采取持续、渐进的战略转移，并以这类工业推动周边城镇的发展和城镇化进程（这种战略性转移，在短期内会影响一个城市的财政收入，但从长远角度看，不仅减少了城市的治理成本，还大大促进了区域经济的发展和整个区域的城市化进程）。
:::城市战略的跟踪评价与调整:::
中西方城市化历程表明，随着城市的不断发展，一些城市问题得到解决的同时又会出现新的城市问题。为此在战略实施过程中，需要建立科学的跟踪评价系统，及时注视整个实施过程，发现存在的不足以及新的问题，然后立足于社会发展趋势和现实，从长短期效益进行综合分析、科学评价，及时调整战略实施步伐，对于力度不够的应根据分析评价结果做出适时调整；对于力度过大的，应根据现状、本着稳健的原则适当放慢步伐，力求城市作为一个整体，能持续协调发展。如前所述，当前是一个充满变化的时代，新的发展趋势随时都有可能出现，建立科学的跟踪评价系统，不仅需要面向既定的战略定位，还应该面向整个社会发展趋势，适时调整城市战略定位，以求持续地保持城市发展活力；另一方面，发展还存在着许多不可预见和不确定的因素，战略定位也具有很强的时效性，战略定位的适时调整是必然现象，战略定位过死就会适应不了时代进步所带来的资源优化配置方式，这不仅会浪费大量的社会资源，也会让城市发展多走弯路，甚至会严重影响经济发展步伐。
:::结束语:::
本文在分析社会经济发展趋势和现实的基础上，从战略定位、战略规划以及战略的跟踪评价与调整三个方面探讨了城市的战略管理，并提出城市战略定位必须着眼于区域经济发展而不是个别城市的发展，战略定位也不是一成不变的，它应随着社会发展趋势、区域经济优势以及存在的问题等现实条件的变化而调整；战略规划必须注重城市的协调、持续发展；战略跟踪评价必须立足于当前与未来、短期与长期的综合效应。以上任何一步与现实基础不符都会产生不良结果，使城市走向发展的弯路，无法达到社会资源的最佳配置。