为什么说养老金全国统筹还需顶层设计？

十九大报告做出了我国社会主要矛盾变化的新论断，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为主要矛盾。其中，民众对“养有所老”的期待成为美好生活需要的重要部分。

过去几年来，我国在养老保险体系建设上取得了显著成效，不仅覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，而且社会保障制度并轨加快推进，制度体系逐步完善。

由于经济转型进程中多种因素，我国养老保障体制还有一块“硬骨头”需要尽快啃下。这就是基础养老金全国统筹的突破。当前，基础养老金统筹尚未实现全国统筹，成为制约养老保障公平可持续发展的突出矛盾。

比如，它导致各地区养老保险缴费比例不统一，使各区域的支付压力存在比较大的差异。在区域发展上，东北振兴面临的一个突出挑战就是企业社保负担明显高于发达地区，在一定程度上掣肘了其经济转型升级。

此外，它导致目前各区域的养老保险对接面临挑战，养老保险关系的转移接续便捷性还不高。从管理上看，未实现全国统筹导致养老保险基金管理不统一，养老保险征缴体制不统一，不能不制约社保征收管理工作的协调和效率。

因此，决策层高度关注基础养老金全国统筹。十九大报告明确提出，尽快实现养老保险全国统筹。这是加强社会保障体系建设的重大任务。最近，相关部门明确提出，2018年养老保险将实行中央调剂制度，各省按照当期基本养老金收入的一定比例上缴中央，由中央统一建立调剂基金，然后再根据每年各地养老金的收支情况进行调剂和统筹。可以说，这是实现养老保险全国统筹的务实而重要一步，其作用无异于破冰之举。

基础养老金全国统筹可以有两种形式。一是统收统支管理，统筹基金“征收全额上缴，支出按实下拨”；这是最终目标，也是中央最重要的一项事权。二是调剂金管理，就是各地上划，中央调剂。严格意义上，这是过渡性的一种改革方式，具有一定的折中性。目前我国的省级统筹中，也有不少省份采取用省级调剂金的方式。

从我国实践看，短时期内全面实施基础养老金的统收统支，恐怕会有比较大的难度。因此，先行建立中央调剂金制度不失为一种务实举措。一方面，短期内，强化中央的调剂作用，有助于平衡各区域支付压力，降低某些地区的支付风险。另一方面，也可以为进一步推进实质性的全国统筹奠定重要基础。

与此同时，从养老保障公平可持续的大方向出发，在建立中央调剂金制度的基础上，建议对相关的制度设计做出进一步的顶层设计。比如，需要进一步明确中央地方在养老保障上的责任。基础养老金全国统筹，最终要走向统收统支，但在区域发展不平衡的情况下又要发挥省级的积极性。是否可以建立中央省级双层统筹制度，值得进一步探讨。同时，进一步做实省级统筹，把目前一些省级调剂金的过渡性方式进一步做实到统收统支上，实现真正的省级统筹。再比如，在建立全国调剂金制度的同时，要把着力点放在进一步提高养老保险跨区域流转便捷性上。对于普通劳动者来说，这项改革影响会更直接，会让劳动者更有获得感。

实行全国统筹之后，就运用了社会保险的大数法则，互助共济。也就是说，钱多的地方，要往钱不够用的地方，匀一匀。

全国各省养老金缴纳数量不同，统筹设计到利益再分配，必须国家出面。