如何提高混合公共物品的效率

【内容提要】教育属于私人物品还是公共物品，这是经济学界长期以来争论不休的热点话题，至今这场讨论也未结束；本文对理论界各种不同观点做了梳理分析，得出了教育是“优效型公共物品”的结论；对教育这个物品的“定性”具有一定的现实意义，因为它涉及国家和市场由谁对其承担起主要提供责任的理论问题；文中分析了私立教育存在的理论根据，通过公共选择理论的引入，研究了公立教育的最优水平的决定过程，并对教育代金券的设想、信息不对称导致学生贷款市场不足、政府与市场……
几乎所有西方福利国家都将教育作为一个重要的福利项目，所以，它自然是西方福利国家经济学中一个不可或缺并且非常成熟的研究领域。在现实世界中，教育的“价格”差距非常大，例如（大学）在美国等英语国家学费很高，而在欧洲大陆国家基本上是免费的。战后以来，经济学家们对教育的研究总的来说是很活跃的，并主要集中在教育的性质、财政来源、供给和需求的效率等方面。
教育的性质
自从1954年萨缪尔森将公共物品和私人物品区分开来并正式使用公共物品(public goods)这个概念以来，（注：Samuelson,P.A.(1954),The Pure Theory of Public Expenditures,Review of Economics and Statistics,Nov.pp.387-389.）经济学家对教育是否属于公共物品始终存在着较大的争议。有的经济学家认为教育是公共物品，而有的经济学家则认为是教育是私人物品，例如伦敦经济学院的巴尔(N.Barr)教授就认为“教育不是公共物品”。（注：Barr,N.(1998),The Economics of Welfare State,Oxford University Press,p.329.）这个争论是有意义的，因为它关系到教育这个产品的供给方式和财政来源问题。
巴罗(Robin Barlow)教授在1970年的一篇讨论美国地方学校财政效率的论文中认为，教育是一个纯粹的公共物品。（注：Barlow,Robin(Sept./Oct.1970),Efficiency Aspects of Local School Finance,Journal of Political Economy.78:1028-1040.）巴罗的这篇论文被认为“是对实证政治经济学的一项重要贡献”，（注：Barzel,Yoram(1995),Productivity Change,Public goods & Transaction Costs,Elgar Edward Publishing Inc,p.160.）在文中巴罗试图以美国密执根为案例，对教育的实际水平和最优水平进行了比较，提出了个人（或家庭）的投票行为是实现个人利益最大化的假设，指出，如果额外退税的价值超过税收的增加，家庭将投票赞成更高的税收水平，最后巴罗得出的结论认为，密执根1956年提供的实际教育数量水平并没有达到最优水平。巴罗的论文引起了广泛的讨论，有人同意他的观点，认为教育是纯粹的公共物品，但也有人认为教育是准公共物品，还有人认为教育是优效型物品，还有的经济学家则持反对意见，认为教育是纯粹的私人物品。正如巴尔所言，教育可以引发形式多样化的外部收益，包括生产收益和文化收益等。这些因素所带来的影响力是很难测量的，但是，决不能因此就忽视它们。（注：Barr,N.(1998)The Economics of Welfare State,Oxford University Press,P.328.）教育的最优数量水平是指这样一种水平，在该水平下，个人需求的纵向加总等于为这些个人提供教育所需要的边际费用。如果教育是一种纯粹的公共物品（如同国防），向一个人提供的总量就可以向所有人提供。换言之，纯粹的公共物品的重要特性之一是每个人对其享用的数量都是相等的，即数量上具有均匀性(uniformity)和个人需求曲线可以纵向加总等特点。但事实却是，教育不可能在消费上具有完全的可分性。
从教育的“生产”方面来看，它并不具备纯粹的公共物品的特征：接收的学生越多，需要的教师就越多，校舍就越大，因此成本也就越高。当然，在超过一定的规模之后，教育具有一种“成本不变”(a constant cost)的特征。但从消费方面来看，教育具有一些公共物品的特点，这是因为“教育的报酬”(the returns from education)具有广泛的传播性，尤其对社会来说，其报酬远远超过了受教育者个人，并且，教育的性质越接近于公共物品，相对于整个社会的那部分报酬来说，受教育者个人获得的报酬份额就越少。
反过来说，如果把教育看做是一个国家范围的公共物品，那么，在美国一个州的范围进行的教育就是一件不经济的事情了，人们就应该看不到州立教育或地方教育，更不用说私立教育了，正如人们看不到每个州都提供国防设施一样。事实是，美国的教育主要不是由联邦政府直接经办和资助的，甚至大多数州立法将教育留给地方机构去实施。由此看来，“教育的收益”(the benefits from education)的传播性是非常狭窄的。此外，私立教育的广泛存在及其与公立教育并存这个事实表明，教育不是一个纯粹公共物品，即使含有一些公共物品的成分和因素，那也是非常有限的。一项研究表明，对于那些无子女的投票人来说，他们绝大部分人投票反对教育的公共支出，例如，43%的投票赞成教育征税的人没有学龄子女，而66%的投反对票的人没有学龄子女。（注：Barzel,Yoram(1995),Productivity Change,Public Goods & Transaction Costs,Elgar Edward Publishing Inc,p.162.）
上述分析说明，第一，教育既不是一个纯粹的公共物品，也不是一个纯粹的私人物品，而是一种“优效型的公共物品”(merit goods)，或称“准公共物品”(quasipublic goods)；第二，公共部门提供教育的均匀性(uniformity)的政策目标以及由其所允许的纵向需求加总是由公共部门强加的，是福利国家出于“父爱主义”的考虑，而绝非是由教育这个“物品”本身的技术性质所必须的和决定的，即公共部门提供教育的动机绝非出于“教育是一种公共物品”的考虑；第三，那么，如何进一步解释私立教育的存在呢？私人部门提供私立教育的理论根据是什么？
私立教育存在的原因
如同其他公共物品一样，公共部门提供教育的数量决策来自于公共选择；所不同的是，公共部门提供教育的实际数量一般来说就是主要投票人(crucial voters)所赞成的合意数量即在多数原则条件下中间投票人(median voters)的合意数量。这个数量一般来说与最优数量是不同的。实际的教育数量在现实世界中是否“最优”，还取决于一些其他因素，例如，取决于家庭的“价格”及收入，而后者对不同家庭来说是有很大区别的；于是，私立学校的存在就成为可能的了，它为获得合意的教育数量提供了机会。
从教育的需求方面来看，应该区分以下两个概念，即投票人对公共部门教育支出行为所表现出的需求和对私人部门所表现出的需求。对于前者来说，教育数量水平的提高适用于所有人，因为只有当所有人都获得同样的额外的教育时，个人对公立学校额外教育的需求才会得到满足，因此，个人的需求反映了由额外教育所带来的直接利益和每个人都获得同样额外的教育所带来的间接利益。所以，这种“外部性”基本上被“内在化”了。另一方面，私立教育条件下不会发生这种内在化，因为私立教育的增加与否仅对他们个人的需求或很小一部分人的需求有意义。
由于公立学校的财政来自于税收，所以，只要家庭所在地属于该学区内，他的教育税收就不能免除，除非他拒绝使用公立学校的服务（从理论上讲）。如果来自合意的而不是均匀的(uniform)教育数量的净收益超过了额外的费用，家庭就还可以选择私立学校。有些家庭对教育数量的需求少于公立学校提供的数量水平，所以，对于这些家庭而言，就读私立学校的成本永远是超过其净收益的，因为这时他的收益是负的且支出是正的。但有些家庭对教育数量水平的要求超过了公立学校所提供的标准，所以对这些家庭而言，净收益可以超过其额外费用。
现在，我们假定中间投票人总能获得他所合意的教育数量水平，私立学校的成本／单位是和公立学校完全相同的，还假定公立学校的资金完全来源于居民的财产税，并假定财产评估在各家庭之间差距是很大的；我们还假定，中间投票人或关键投票人的收入一般来说是少于中等收入的(median income)。在上述若干假定条件下，对不同的家庭来说，其教育“价格”的差距就非常大。此外，当收入增加时，教育的需求数量也会随着增加，因此财产税也将增加。巴罗指出，（注：Barlow,Robin(Sept./Oct.1970),Efficiency Aspects of Local School Finance,Journal of Political Economy.78:1028-1040.）当收入增加时，教育数量水平提高以后所带来的收益比额外的税收成本增长得快。因此，边际的收益／负担比率(marginal benefit/burden ratio)随着收入的增加而上升，合意的公立教育数量水平也会随着收入的增长而提高。例如，如果对一项将教育数量水平提高到中等收入合意水平以上的议案进行投票表决，这时，边际的收益／负担比率较低的那些人即低于中等收入的那些人将会投票反对提高教育数量水平，并且投票表决的最终结果将是教育的数量不会超过关键投票人所合意的数量。但是在对将教育数量水平降至中等收入那些人的合意水平之下的提案进行表决时，情况就完全不同了，收入刚刚超过中等水平的那些人将会投票反对降低教育数量水平。
华盛顿大学的巴泽尔(Barzel Yoram)教授在巴罗的研究基础上引申并发展了巴罗的论述，并由此得出了与之完全相反的结论。他认为，（注：Barzel,Yoram(1995),Productivity Change,Public Goods & Transaction Costs,Elgar Edward Publishing Inc,p.164-165.）随着收入的增加，合意的教育数量水平和公立学校提供教育的均匀数量(uniform amount)之间的差别和矛盾将会增大，这种差别和矛盾将会使得私立教育愈发具有吸引力。当这种差别和矛盾增大到足够程度时，私立教育可能会受到偏爱。私立学校的可获性将使最高收入者的边际收益／负担比率由大于1下降到0。选择私立教育的个人将会投票赞成降低公立教育的数量，因为这样可以减少他们的税捐，这就是那些没有学龄子女的家庭总是投票赞成0水平教育数量的根本原因。由于所有低于中等收入的人也都投票赞成降低公立教育的数量，所以，经过投票确定的教育数量将达不到中等收入投票人的合意水平。因此，在巴泽尔看来，只有当参加私人学校的激励较弱的情况下，巴罗的结论才能成立，就是说，经过投票决定的公立教育的数量就是中等收入者的合意数量。当高收入家庭移出公立学校系统时，他们自己就会获得合意的任何教育数量水平，这时，他们的税收缴付事实上就成为从富人转移到社区其他人的一种转移支付。在这种情况下，巴泽尔认为，巴罗所说的财产税资助公立学校的税收具有递减的性质将不复存在。
巴罗将密执根的人口按家庭的财产税和收入排序分成七个小组，A组在最底层，G组在最上层（见表1）。
表1 关于1956年密执根家庭的一些数据
家庭 居民财产税 家庭收入 边际效益负 家庭分布 家庭累积
（美元） （美元） 担率(%) (%) 分布(%)
A组 54 1249 0.04 11.3 11.3
B组 68 2851 0.14 9.5 20.8
C组 73 4028 0.26 11.6 32.4
D组 77 5291 0.41 13.5 45.9
E组 86 6530 0.56 23.8 69.7
F组 103 9390 0.94 19.1 88.8
G组 162 20321 2.56 11.2 100.0

资料来源：Barlow,Robin(Sept./Oct.1970),Efficiency Aspects of Local School Finance,Journal of Political Economy.78:1028-1040，表1。
在表1中巴泽尔发现，最高收入小组由公立教育转向私立教育以后，状况确实更好一些。中等收入家庭位于E组，关键投票者也位于这组，因此，税率处于均衡状态。但是，如果G组宁愿偏爱私立教育，它就会投票赞成最低的税收。当家庭按照他们所合意的教育水平数量排序时，G组将位于最底层，然后是A、B组等。在这种情况下，中间投票人将位于D组而不是位于E组，并且公立教育的数量水平是满足D组合意的水平。因此，G组选择私立教育时其处境就会更好。在使用私立教育的时候，G组通过获得其所合意的教育数量将会提高其地位，而这个数量不是满足E组所合意的公立教育的数量，但是它必须支付私立教育的费用。
概而言之，巴泽尔认为，高收入家庭转向私立学校的行为将会影响公立学校实际数量水平的投票结果，它主要表现在两个方面：第一，随着投票确定的公立教育数量水平的下降，高收入家庭的边际收益／负担比率将从大于1下降到0。因此，在没有私立学校的地方，他们将会支持公立教育数量水平的提高，而在私立学校允许存在的地方，他们则几乎不赞成提高公立教育的数量水平。随着高收入家庭投票支持的变化，中间投票人即关键投票人的立场将具有向低收入者方向转移的倾向，并且对公立教育的支持水平和支持程度将会下降。第二，公立教育数量水平的下降又会反过来导致更多高收入家庭移出，这个循环的结果最终将使那些继续留在公立学校系统的家庭可以获得一个礼物，即在要求使用公立教育资源的家庭越来越少的情况下，随着教育数量水平的下降，对那些留下来的家庭而言，其平均税收价格也将随之下降。由此，巴泽尔最终得出的结论是，“教育主要是一种私人物品”，而不是巴罗所定义的纯粹的公共物品。
如果继续讨论下去，我们会得知，对于F组中收入较低的那一半人而言，由于从G组获得的补助金的价值超过了没有获得最优教育数量所带来的损失，那么公立教育就会更受偏爱。显然，D组和E组在选择公立教育以后其境遇会好一些，C组大致也是如此。这些小组加起来几乎占所有家庭的60%，因此，即使教育是一项纯粹的私人物品，大多数的投票者也会支持公立教育，因为这将导致有利于他们的收入转移。这种收入转移的结果是以最高收入组为代价的，但是在这个过程中，收入最低那个组的境遇也将变得更糟一些，这是因为他们对已经获得和支付的教育的数量比他们所合意的数量要多。
再设想在一个公立教育是强制性的且私立教育被禁止的经济体内，他们的经济效率同公立／私立学校混合的情况下相比较又是什么结果呢？我们知道，G组在私立学校被允许提供的情况下比强制性公立教育情况下的境遇要更好一些。与满足E组的教育数量水平相比较，如果私立教育被允许存在，那么D组就会处于均衡状态，并且其境遇就明显要好得多。这时，A组至C组的情况也更好些，因为它们之间的差距变小了。但是E组和F组的情况又如何呢？虽然它们现在离它们所合意的位置更远了，但是从另一方面来看，同A至D组一样，不但它们的税费降低了，而且它们还受益于来自于G组的补助金。由于补助金带来的收益大于由偏离合意的教育数量所引起的损失，所以其结果是F组在事实上也更好一些。这种帕累托最优政策的移动结果暗示着在经济的其他地方也可能存在着类似的全都受益的情况。
教育代金券的设想
为克服公共教育效率低下等问题，许多经济学家提出了代金券的设想，即福利国家应将教育的补贴直接给予教育消费者，而不是给予学校，这样就可以通过选择学校来强化消费者主权，而学校则会根据家庭的需求和消费者的偏好做出相应的反应，在学校之间引入竞争机制，优胜劣汰；此外，一般情况下，在私立学校就读的家庭无权得到任何补贴，代金券方案的另一个优点就是这些家庭可以凭代金券自行支付这笔费用，从而减轻了公立学校的负担即减轻了福利国家的财政负担。总之，代金券制度通常被认为可以增进经济效率，实现资源最优配置。
代金券设想的倡导者是新自由主义的弗里德曼(Friedman,M)和詹克斯(Jencks,Christopher)等经济学家，根据他们的设计，（注：Friedman,Milton(1960),Capitalism and Freedom,Chicago:University of Chicago Press.Jencks,Christopher(1970),Education Vouchers:A Report on the Financing of Elementary Education by Grants to Parents,Cambridge,Mass.Cambridge Center of the Study of Public Policy.）归纳起来，代金券应具有如下特征：第一，代金券设想的本质是教育应该部分地由私人来提供，通过补助金政策强制要求全社会接受学校教育，并制定一些名额分配和补差的制度以增进效率与公平。第二，所谓“补差”即获得的代金券不够支付全额学费时，家庭可以自己支付剩余的部分、或者在不实行补差制度的情况下对低收入家庭在代金券的基础上给予一定的补偿性增量，以实现向那些贫富学生比例严重失调的学校转移资源。第三，代金券的价值以公立学校中的平均支出为标准、或低于这个标准。总体来说，基础代金券应满足公立教育的全部支出。第四，学生可以选择任何学校来消费代金券，不论是公立还是私立的；学校也可以完全自由地选择学生。第五，对需求大于供给的学校应给予限制，因为至少大部分名额需要通过投票来最终予以决定。
但也有一些经济学家认为代金券的设想是值得商榷的。（注：Barr,N.(1998)The Economics of Welfare State,Oxford University Press,pp.347-351.）例如，在经济效率方面，如果家庭和学生本人不能获得充分相关信息的话，就不可能对学校的标准进行监督、鉴别和选择。再例如，就公平这一目标而言，代金券制度对中产阶级的家庭来讲非常有利，但在信息不对称条件下这是以牺牲社会底层群体的利益为代价的，因为代金券制度在根据社会等级对教育进行分配（质量和数量）的过程中可能更加助长了不公平的因素。最后，公平问题因此就转化为两个群体之间权利的平衡问题，由此代金券制度有可能导致降低社会的凝聚力。
信息不对称与贷款市场不足
与失业等相比较，信息不对称问题对教育来讲并不十分严重，它仅与竞争的可行性有关系，即与教育的供给和学生贷款的私人市场供给有关。由信息不对称导致的学生贷款私人市场供给不足问题会引发许多其他问题。例如，从效率的角度讲，如果一个人连最基本的食物也负担不起，那么，不仅存在不公平，还存在着效率损失。在一个完善的资本市场中，学生可以以他们未来的收入作为抵押来进行融资，但现实中资本市场是不完善的，贷款机构需要的抵押物是物质资本以及金融财产，而不是人力资本的预期；这就将导致消费不足，从而为政府提高经济效率和维护社会公正而进行干预提供了一个理由。当然，在某些情况下，当教育尤其是职业教育与日益增长的个人收入联系起来时，在一定范围内也会自发地形成私人部门向有前途的学生提供贷款的市场或“地下市场”。（注：例如，加纳就存在这样的现象，商界的一些中年妇女向一些很有前途的年轻人提供贷款，资助他们去英国学习法律或医学，她们提出的惟一条件是，当他们学成回国后必须娶她们为妻，以保证她们老年生活无忧。加纳特定的文化传统氛围很有利于这种私人“贷款市场”的形成，因为在加纳，忽视自己赞助人的责任是为世人所不齿的。）
政府干预可以采取以下几种形式：国家对私人机构向学生实施的贷款进行担保，也可以自己提供学生贷款，或者为教育提供资助，等等。
北美和南美地区的一些国家贷款机构的正式结构是各不相同的，一般来说，政府是大多数国家教育贷款项目的主要资金来源。但有时资金也来源于一般的政府收入，甚或成为教育信贷征收的一个税种；许多机构从泛美发展银行(IDB)或美国国际开发署(USAID)得到贷款援助，不过在这种情况下，各中央政府必须通过筹集对等的资金或其他方式向这两个组织做出贡献。北美与南美地区的有关机构广泛地开展国际合作，如通过泛美教育贷款协会(APICE)促进以学生贷款模式进行国家和国际间的高等教育融资发展，并邀请公共和私人部门广泛参与，以使其对各国的文化、经济和社会做出贡献，除了对学生贷款机构提供技术性帮助，泛美教育贷款协会还召开泛美教育贷款会议，每两年一次，为培训机构成员的技术专家提供讨论会和交流教育贷款方面的信息。教育贷款不仅可以帮助学生支付学费，还可以帮学生支付生活费用，而且无论学生是在国内还是在国外学习，都可获得贷款；有些国家，地方教育贷款的功能还包括奖学金这样的经济援助计划。
政府／市场的混合提供
尽管政府在教育方面可以发挥较大的作用，但是私人部门仍然可以独立完成其中大部分的工作而不需要政府的帮助。公共部门的作用也是必需的。例如，为保护一些儿童不受家长错误决定的限制——虽然教育服务部门本身并不一定需要政府在这方面做出努力——政府可以通过给予鼓励和提供法律保护，以惩罚违法行为并进行监督检查，甚至出资，而无须亲自介入校舍建设和聘请教师的具体事务。即使是像考核学生这样的任务也可由学校自己解决；而且，政府仍然可以对私立教育产生重要影响，例如决定学校的具体课程，还可通过监督体系对教学质量进行监督。
有些经济学家主张，政府能够也应该决定学校教授哪些课程或技能，以保证受教育者能够达到“基本的”训练目的。这当然也并不是说政府应当在教育问题上保持中立，听之任之。许多国家都愿意为此而大力推广教育事业，但也有其他一些原因促使政府重视教育。例如，政府会希望通过办学来增强社会凝聚力和减少贫困等。
图1 公共部门和私人部门分别作为教育服务的购买者和生产者
附图
从图1可以看出，国家对教育的投入可以远远大于人们对其支付能力所能够承受的程度，这是很必要的。在这方面，政府有许多方式可以使用公共资金购买来自私人部门的教育服务。但各国的情况多种多样，几乎不可能概括出一个恰当的、公私合作的办学方法。每个社会都应当自己决定政府在教育事业中的责任以促进公民素质的提高。教育的广度与质量在各个国家也不尽相同，但是，高速的经济发展总是与更长时间的职业培训和分工更细的专业相关的。不论怎样，政府可以多种方式支持教育，可以是善意的忽视，也可以是对私人办学者的资金援助，甚至是政府直接提供教职人员。许多国家都实行混合教育体系，即同时存在着公立学校与私立学校，它们相互补充，相得益彰。
国家对教育的评估
国家的干预还体现在对教育的评估方面。西方国家对教育尤其是中小学教育的评估已经逐渐形成了一套体系。例如英国制定了年度课程设置的发展计划，特别是强调实施国家必修的课程设置，这些计划随着时代的发展而不断更新。英国曾对剑桥大学开展多次评估，并据此勾画出了大学发展计划的理论基础和方法论的大致轮廓，有一定的影响力。他们组成了一个评估小组，设计了一个包括四个步骤的发展循环过程：审计——学校检查自身的能力和弱点；计划构想——包括选择发展的重点和所要实现的具体目标；实施——开展计划的各个项目；评价——检验实施的成果。这个评估计划规定，年度计划应集中在三到四个重点项目上，当年的项目应在计划中详细制定，对今后二三年的长期重点项目只需要在计划中做一个大概的描述即可。
剑桥模式的功绩被认为在于它们重视对每个具体的重点项目、目标和成功的标准进行自我评价（循环过程中的审计和评价两个步骤），因此，这种方法可以克服整体目标不明确的弱点，这是自我评价的特点。也就是说，剑桥模式使实施和评价的过程交错进行，最后，在计划周期结束时进行总的评估，它包括检查所有关于重点项目的报告和组织学年最正式的评价活动。（注：关于教育评估的详细资料请见Wilcox,Brian(1992),Assessing the Performance of Schools,in ed.Pollit,Christopher and Harrison,Stephen:Hand Book of Public Services Management,Biackwell Publishers,pp.47-58.）

好好利用了