早在秦献公十年(前375)，秦国就建立了以“告奸”为目的的“户籍相伍”制度。后来商鞅规定，不论男女，出生后都要列名户籍，死后除名还“令民为什伍”，有罪连坐。秦律载明迁徙者当谒吏转移户籍，叫做“更籍”。
秦王政统治时期，户籍制度趋于完备。秦王政十六年(前231)令男子申报年龄，叫做“书年”。据云梦秦简推定，秦制男年十五(另一推算是十七)载明户籍，以给公家徭役，叫做“傅籍”。书年、傅籍，是国家征发力役的依据。
始皇三十一年“使黔首自实田”，即令百姓自己申报土地。土地载于户籍，使国家征发租税有了主要依据。户籍中有年纪、土地等项内容，户籍制度也就远远超过“告奸”的需要，成为国家统治人民的一项根本制度。
秦置二十级爵，以赏军功。国家按人们的爵级赐给田宅，高爵者还可以得到食邑和其他特权(见爵制)。爵级载在户籍，所以户籍也是人们身份的凭证。
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