1998年我国长江、松花江流域发生大洪水后，党中央、国务院作出了实施退耕还林（还草）工程的重大战略决策，其主体目标就是为改善生态环境、调整农村产业结构，以粮食换生态为主体目标。该工程自1999年在四川、陕西、甘肃三省开始试点；2000年经国务院批准，试点工作在中西部地区17个省（区、市）和新疆生产建设兵团的188个县中展开；2001年又将部分水土流失严重、风沙危害严重的地区纳入试点范围，试点范围包括了20个省（区、市）和新疆生产建设兵团的224个县；2002年退耕还林工程正式启动，工程范围包括了20个试点省（区、市）及安徽、西藏、海南、北京、天津等全国25个省（区、市）及新疆生产建设兵团，工程县达1800多个。根据国家林业局计划和资金管理司与国家林业局经济发展研究中心共同编辑的《数字解读“十五”中国林业发展》阐述，退耕工程实施期分别是1999～2005年和2006～2010年。工程建设目标是陡坡耕地基本退耕还林，严重沙化耕地基本得到治理。
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