骗批土地后又非法转让，咋处罚?

□严桥来
阅读提示：1996年，陈林骗取批准建设用地2.9亩，并将这些土地划分后转让给他人建房。对于受让方非法占地建房的行为，该县在1997年作过处罚，并补办了建设用地审批手续。但是。对于陈林非法骗批土地后非法转让土地的违法行为未曾作过处理。事隔8年后，县国土资源局对陈林的违法行为作出处理，是不是“一事两罚”?［案情］
陈林兴办的塑料加工厂在1994年被工商行政管理局注销了营业执照。但是1995年12月，陈林却以扩建厂房扩大生产的名义，先后骗取了县计划经济委员会立项批文、建设局颁发的建设用地规划许可证。1996年10月，又向县人民政府骗取批准建设用地2.9亩（农地转用征用及供地一次批准）。
1996年10月至12月间，陈林将骗取批准的土地划分为9间地基，以每间7000元的价格转让给他人建住房。群众陈涛发现后，开始向有关部门举报陈林骗批土地，及非法转让土地的违法行为。
1998年9月25日，县土地管理局经过调查，发现陈涛反映的情况基本属实，而且对于受让方非法占地建房的行为，该县在1997年的非农建设大清查期间已经进行了处罚，并补办了建设用地审批手续。但是，对于陈林非法骗批土地后非法转让土地的违法行为未曾作出过处理。
1999年，县计划经济委员会发出了撤销塑料厂扩建项目立项的通知。2005年9月，县国土资源局欲彻底解决该问题，但是对该案如何处理存在分歧。
县国土资源局大部分人认为，对该案不能再次作出处理。但是，其所依据的理由却有两种不同的观点：一是按照行政处罚法的规定，2年之内违法行为未被发现，不再给予处罚，该案已历时8年之久，不应再作出处罚。二是该案虽不受8年时间的限制，但是，对于该案中受让方非法占地的行为已经作出过处罚，如果现在对非法转让方作出处罚，则会导致对同一案件违法双方时隔8年分别作出两次处罚，有违“一事不再罚”的原则。因此，有人提出，如对该案再次作出处理，应该首先撤销1997年期间已经对受让方非法占地行为作出的处理决定，然后再依据土地管理相关规定，对非法转让方和受让方一并作出处理。
［分析］
上文所述的处理方式不失为一种可行的办法。笔者现就陈林骗批土地后，非法转让土地的行为能否处罚进行分析。
首先，陈林的土地违法行为不应受《中华人民共和国行政处罚法》2年追诉期限的限制。
按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”第二款又规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续状态或继续状态的，从行为终了之日起计算。”
根据本案案情可知：1996年10月份，陈林骗取批准土地后，于当年将土地划分为9间地基转让。群众陈涛发现后，一直向有关部门举报。该县原土地管理局在1998年9月，对陈林非法转让土地的行为曾经进行过调查，并且形成过书面报告。从案件事实来看，陈林非法转让土地的行为应发生在1996年10月之后，而该县原土地管理局应该至少在1998年9月已经发现了该土地违法行为。因此，该违法行为在发生后2年内，就已经被发现了，其追诉期限不受《中华人民共和国行政处罚法》规定的2年期限的限制。按照法律的规定，如果对该违法行为一直未处罚，仍可以进行处罚。本案中，陈林的非法转让土地行为历经8年，仍未得到处理，也许有诸多的原因，但是并不是追诉期限已过，不能再进行处罚。
其次，受让方非法受让土地的行为和非法占地的行为是可相互独立的两个行为。如果对陈林非法转让土地的行为进行处理，不会违反“一事不再罚”原则。
《中华人民共和国土地管理法》第七十三条对于非法转让土地的行为规定了相应法律责任。其中对于受让方受让土地后，又实施非法占地行为的法律责任也在同一条中进行了规定。实践中，在对非法转让土地行为进行处理时，往往将受让方受让土地后的非法占地行为理所当然归入非法转让土地行为之中一并处理。这使得一部分人认为，受让方受让土地后又实施占地行为，其实就是受让土地行为的延伸，将两者看作一个行为。实际上，受让方受让土地的行为和非法占地的行为是两个行为。受让方受让土地后不一定实施占地，比如也可能再次转让。
也就是说，受让方受让土地的行为并不必然导致占地行为，受让土地和非法占地之间不存在必然的因果关系。在实践中，通常将受让方非法占地的行为一并处理，主要是考虑到受让方相继发生的两个行为实际上存在着一定的吸收关系，即非法受让土地是非法占地行为的手段，非法占地才是受让土地的目的。因此，对于同时实施了非法占地行为的受让方，采用类似于刑法学上定罪量刑时重罪“吸收”轻罪、重行为“吸收”轻行为的原理，一般只对非法占地行为进行处罚。
本案中，政府虽然于1997年对受让方受让土地后的非法占地行为作出过处理，但是其非法受让土地的行为并没有处理过。因此，没有必要担心对于陈林非法转让土地的行为进行处罚，是对同一非法转让土地行为的重复处理，违反“一事不再罚”的原则。
所以，虽然陈林非法转让土地的行为历经8年之久，但不受《中华人民共和国行政处罚法》2年追诉期限的限制，对其非法转让土地的行为再行处罚并不违反法律的规定。

根据《土地管理法》规定，非法转让土地，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的。