治理淮河流域洪涝 措施

一、防洪减灾是淮河流域基本和长期的问题

淮河流域地处气候过渡带，气象复杂，暴雨洪水经常发生；流域地势西高东低、边缘高中间低，汇流集中，中下游地形极为平缓，排水困难；流域水系紊乱，河道淤塞，湖泊洼地潴蓄顶托，黄河侵淮夺泗的后果难以根本消除；流域有1亿以上人口，1500万公顷耕地处于洪水威胁之下，洪水一旦漫溢溃决或因洪致涝，损失惨重；因所处区位重要，洪水及灾害的影响和冲击也大，人水争地的矛盾不易化解。淮河流域上述洪水生成及成灾的基本条件在下世纪不会有大的改变。

淮河流域目前防御洪水的水平，在干流上游为10年一遇，中游不足40年一遇，下游50年一遇；沂沭泗水系中下游10年～20年一遇；主要支流10年一遇。排涝多不足3年一遇。与社会经济及发展的要求极不相应。

二、完成已有规划的防洪体系建设是最紧迫的任务

20世纪90年代初提出的规划，代表了当前人们对淮河流域防洪的认识，近期主要措施见1991年颁布的《国务院关于进一步治理淮河和太湖的决定》，共有19个项目。建设任务原定10年左右基本完成，1997年第四次治淮会议确定2005年基本完成。目前的实际投资为计划的1／3，工程量完成不到一半，还需付出很大努力。

完成近期规划任务后，淮河干流将提高防御洪水标准，上游达到10年一遇，中游100年一遇，下游略超过100年一遇；沂沭泗水系中下游防洪标准可达50年一遇；主要支流可防御10年～20年一遇洪水，排涝标准达到3年～5年一遇。使流域防洪有一个基本的依托，这是淮河21世纪防洪减灾首先面对的任务。

三、已有防洪体系的维持问题要解决

淮河的防洪工程多建于五六十年代，有些还是历史上逐步形成的，基础差，质量有隐患，老化失修严重，正常的运营管理也存在困难，如何维持现有防洪体系的简单再生产，可能比提高标准、上新项目还要艰难。

防洪体系，包括工程措施和非工程措施，也包括管理机构及其人员，作为社会公益性的防洪工程，维护补偿主要依靠国家财政，但国家所拨的资金有限。随着社会经济的发展，比较彻底地解决这个问题，必须研究制订出相应的补偿政策。

四、行蓄洪区要调整

淮河中游现有行蓄洪区18处，蓄洪区4处，内有人口140万，耕地20万公顷，淮河流域经常性受灾的是这部分人口和土地。从运用情况看，多数蓄洪区效果较好，行洪区则难以起到应有的作用。随着社会的发展，对现有行蓄洪区要按照有退有保、有平有留的原则，进一步研究淮河干流行蓄洪区的规划方案及调度运用方案，调整行蓄洪区的安全建设措施，改善生产生活条件。

除淮河干流之外，沂沭泗水系和淮河支流尚有6处蓄滞洪区，也应结合河道治理的总体方案，在安全建设和运用方式上合理调整。

五、规划防洪标准要提高

正在建设的防洪体系完成后，淮河流域一些防洪保护区的防洪减灾水平与其经济、社会的发展和重要性仍不够适应，防洪标准尚须适当提高，具体的目标可以是：淮河上游20年一遇，中游巩固100年一遇，下游300年一遇；沂沭泗水系中下游50年～100年一遇；重要支流20年～50年一遇；平原的排涝达到5年～10年一遇；同时，改进和完善非工程措施。

六、防洪与水资源问题要统筹考虑

怎样在防洪和水资源利用之间寻求平衡，是21世纪规划和实践中的课题。例如洪泽湖、骆马湖、南四湖的运用，如果三湖抬高蓄水位0．5米，蓄水量即可增加近20亿立方米，如再高些，更为可观。但兴利高水位与腾空库容迎汛是一对矛盾，特别是用水高峰的6月和决定当年能否蓄足水的8月中旬以后，敢不敢留水，能不能蓄水，抉择是困难的。解决的办法，除提高调度水平外，结合防洪规划，适当加大一些下游的泄量，是可供选择的一种考虑。这个问题，与水库、河道、塘坝都有关系，有普遍性，如解决得好，对水环境的改善也是有利的。

在淮河流域解决好水资源利用与防洪的统筹协调问题，不仅对本流域有利，如能增加蓄水量实现淮水北调，利用三大湖库容作为南水北调的调蓄基础，对整个东部黄淮海地区，都有重要意义。

七、低洼地区的治理问题要解决

淮河流域有洼地2．5万平方公里，由于人水争地，经常受灾。解决这一问题须有综合措施，除从排水方面考虑如扩大外河干流通道、降低水位、在河口控制防止倒灌，增加抽排能力等外，同时结合水资源的调配，解决关键时段用水。扩大水稻之类亲水作物的种植，在面上滞蓄了涝水，是一种思路。苏北这个问题解决得较好，经验值得重视。

八、湖泊水面与土地的关系要研究

淮河流域湖泊众多，且大多地处平原，底面平缓，水位变化相对较大，经常有大片土地出露后被圈占垦殖，导致湖面衰减。这个问题，当前还有发展，今后如无适当措施，恐怕也难杜绝。目前仅洪泽湖、骆马湖、南四湖三大湖圈圩即涉及人口100多万，土地13万公顷。关系这么多人的生计问题，解决是有难度的。

平原湖泊对削减洪峰的作用需要深人研究，对历史上形成的圈圩，如果能以综合手段控制圩堤高程或预留进洪口门，防洪效果可能要好一些。

另外，相对稳定水位可以抑制围湖。结合水资源的跨地区、跨流域调配，使淮河流域湖泊特别是洪泽湖等三大湖蓄水位相对稳定并适应抬高，既可兴利，也能为解决围湖问题创造边界条件。

九、超标准洪水的防护问题要提上日程

淮北平原南有淮河，北有黄河，中间有洪汝、沙颍、涡、奎睢河，腹背、左右都有洪水威胁，一旦有超过当时防御水平的洪水发生，损失巨大。1968的淮河上游洪水和1975年洪汝、沙颍河上游洪水就是教训。里下河地区头上有洪泽湖，沂沭泗洪水势头凶猛，遇超标准洪水，将会产生严重问题。

对于这个问题，过去也不能说没有考虑。70年代后期、80年代中期针对黄河、淮河等有过特大洪水防御方案，但仅限于调度，保护区内应有何对策，是下个世纪应该研究解决的。

可以分别不同的风险(既考虑洪水，也考虑损失风险)划出区域，针对不同的区域作出规划，从提高风险意识，落实洪水安排，提出对各类设施的要求，设置预警系统，准备应急方案，到紧急状态时的动员，应有预案并在平时就有措施和工作。

十、淮河与洪泽湖分离问题不宜匆忙结论

洪泽湖的当前形态，与历史上为保漕运，利用淮水“蓄清刷黄”有很大关系。洪泽湖成为淮河中游侵蚀基面后，对中游河道演变产生影响。由于灌溉效益巨大，兴利与防洪有一定矛盾，特别是中小洪水时，中游河道宣泄不畅。因此不同时期有多方人士认为根本解决中游问题关键在于“河湖分家”。其实这一问题不是那么简单，河湖分离究竟能有多少效益，赞同者往往只有宏观论说，未见定量描述，但影响所及，有时引起对其他方案的争议，有必要做些工作，拿出定量的数据，使这个问题得以判断。

十一、水管理要以流域管理为主导

流域管理在水管理中处于主导地位，这是社会经济发展到一定阶段的必然趋势，国内外的经验都证明了这一点。对于大的江河和跨省水事的管理，方向有两个：一是维持现在中央水行政管理部门派出机构进行管理的体制，但要划清流域与区域管理的事权；二是组成有关管理主体(如中央有关部委、地方有关政府及部门)参加的委员会，在协商的基础上决策，分级分部门执行。两个方向也可以交叉、过渡，比如大江河的流域机构也可以是中央有关部门的共同派出机构(当然，应以水行政主管部门为主)。无论是哪种模式，流域管理在定位上应该代表上一级的水管理。要注意的是，省级以下也有流域管理问题。

随着我国经济和政治体制改革的进展，由有关利益方面派出代表组成委员会，在上级行政管理的指导下，各方协商的基础上，形成统一的决策，分地区、分部门、分级加以执行，可能是下世纪水管理，包括防洪减灾管理比较有利的选择。

十二、注意洪水风险和灾害的管理

下个世纪在淮河流域，工程措施仍将是防洪减灾的基础，但洪水风险及灾害的管理应当引起更多的注意。

在社会管理和经济管理中应当结合洪水及其灾害风险管理，不仅将防洪视为单方面的保障，也要看到社会经济发展的目标、结构、方式应与洪水及灾害风险相适应；视对象和条件不同，要解决“不能淹”的问题，也要研究“怎么淹”的问题；不但关注防洪减灾与社会、经济的关系，还要注意其与环境、生态’的关系；不但有政府参与，还要扩大公众和社会的参与。这些问题从观念、方法、组织方式、法律制度到具体的实现手段，都需要深入探讨，加以改进。

参考资料：http://www.hwcc.com.cn/nsbd/NewsDisplay.asp?Id=54805

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