新公共管理运动“新”在哪里求解

文/ 王懂棋 在应对资本主义的危机中，西方社会逐渐走上一条福利国家的道路，强调国家干预的积极作用，利用政府之手克服市场运转下的两极分化。但是福利国家在发展中逐渐出现大政府、低效率的问题，伴随着体制运转中的财政债务危机，西方各国均不同程度地出现了政府信任危机和政党执政危机。为了寻求变革之道，20世纪80年代开始，西方兴起了一场新公共管理运动。相比于传统的公共管理，这场运动在政府理念、服务机制、技术应用等方面均有新的突破。 理念转换 传统的公共管理中多行政概念，对管理和服务的理解和认识均不深。在实践中多强调自上而下的指令和服从，强调机构设置中的层级控制和管理。随着政府规模的扩大，市场经济的发展，该制度架构下政府的自由裁量权不断加大，官僚主义之气日甚。新公共管理最大的特点在于对管理的认识进行了提升，指出政府统治职能与管理职能的区别。在行为方式上，前者注重控制型管理，以国家强制力为后盾；而后者注重服务型管理，强调国家—社会—公民之间的三元互动。 一段时间以来，由于方法论的局限，理论上对政府管理过程难以进行深入系统的分析，往往将其比喻为黑箱。新公共管理理论借鉴了制度经济学、公共选择理论的方法，对官僚的行为和模式进行了反思。公共选择理论中的“阿罗不可能定理”证明了我们在集体行动中无论采用何种加总个体意见的方式都是存在缺陷的。政府作为加总社会中所有个体意见的实现者，是不可能的。政府中的决策者可能会被少数人的利益所引导，从而忽视甚至损害多数人的利益。寻租活动在政府行为与过程中普遍存在。对政府和官僚行为认识的理性回归，使得政府失灵这一命题引起日益广泛的讨论。公共管理的最大目的不在于管制，而是为社会和公众提供服务，政府并不是服务的唯一提供者，也不是垄断者这一理念逐渐成为共识。 理念的转换直接引起了激励机制的改变。人们开始将市场的激励作用引入到政府管理中，主张政府社会职责的履行过程类似于市场条件下顾客需求的满足过程，政府服务以顾客或市场为导向，只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。同时新公共管理中还引入竞争这一市场手段，注重对政府活动的产出结果进行绩效评估。在具体的管理过程中，强调层级设置扁平化和管理者的主体意识、责任意识。一个管理者不仅要服从指令，更重要的是取得结果和为此负有责任。公务员日益认识到，他们的职能是进行组织，以实现其对结果负有真正责任的目标，而不仅仅是服从命令、程序操作和将政策变为行动。 机制调适 新公共管理有着多种不同的称呼，但从其实践来看，注重机制调适是西方各国共有的特点。在体制格局不变的情况下，通过机制的调整，重新整合制度要素，实现公共管理效率、效能和公平的三重提升，满足政府和公民的双重需求。 机制调适首先是提高行动力。在新公共管理中，英国在首相办公室成立了一个“效率小组”，对各行政部门的特定问题进行调查并提出建议。美国在克林顿时期指定副总统戈尔组织委员会，广泛推进改革。其次，在中央授权下体现分权特点。调整中央与地方的关系，重视人力资本和公众参与，强调监督的多元化与社会化。移植私营部门的一些管理办法，如目标管理、成本核算、绩效评估、服务承诺制等，实现服务评价上的顾客导向，服务提供上的多元竞争和服务效率上的社会监督。 具体来看，不同国家的机制调适在措施和步骤上有所差异，各具特色。美国注重公共服务的标准化建设，克林顿总统于1993年发布第12862号行政命令，要求联邦政府设定顾客服务标准，而且服务标准向企业典范看齐。1996年，美国联邦政府共有 200多个机构，全力执行3000多种服务标准。1997年，全国绩效评估委员会汇集联邦各机构所制定的“服务标准”，出版有史以来第一本政府的服务标准手册《顾客至上：服务美国民众的标准》。英国注重改善公共服务的质量和效能。从撒切尔时期的雷纳评审、下一步行动方案（TheNextStep），到梅杰政府提出的“公民宪章”，其核心围绕四项主题进行：提高公共服务质量，给顾客更多的选择机会，人民可以要求知晓服务的标准，确保经费运用的恰当性。布莱尔执政后，为了进一步提高公共服务传输的效能，工党政府在1997年确立了公共服务传输的九条新原则。澳大利亚注重公共服务提供上的透明度。确立了实践型文官体系的顾客服务标准，提出让更多的公众参与公共服务，消除等级制度、下放权力，提高政府透明度。加拿大开展了以社会自治为核心的政府改革运动，提出社会自治的范围最大化和政府最小化的指导原则。政府逐渐从不该管也管不好的领域退出，并在那些政府可管也可不管的领域中逐步实现了市场化管理。 技术支撑 技术不仅是一种科学现象，也是一种社会过程和社会现象。它并不是简单地从外部刺激社会的发展，相反，它本身就是一种根本的社会进步。马克思曾经提出“机械发明引起生产方式上的改变，并且由此引起生产关系上的改变，因而引起社会关系上的变化，并最终引起工人生活方式上的改变”。20世纪四五十年代开始出现的新科技，到 80年代已日趋成熟并不断得到应用。信息技术的快速发展与成熟更是提高了政府管理的技术含量，为政府管理的系统提升奠定了基础。同时，新技术带来人与人之间分工和交往方式的改变，直接影响了人们的行为方式和思维方式。 在新公共管理中，政府除了广泛采用企业经营部门成功的管理手段和经验外，更重要的是借鉴私营部门管理的方法、技术及模式，并加以运用。以美国为例，从20世纪70年代末开始，美国在预算与财政系统中引入“运作绩效评估系统”，从此，信息技术就被不断运用到美国政府的人事管理、采购系统管理、公共项目管理等各个领域。信息技术为政府机构减少层级与放松规制提供了技术条件。 通过发挥技术理性的工具和桥梁作用，新公共管理运动逐渐完善了公共资源配置、公共资产交易和公共产品生产领域的市场运行机制，并从实践中摸索出一套权力运行的激励约束机制，最大限度地减少了政府与市场运行中的体制束缚和制度漏洞，提高了制度的执行力，维护了公共管理的公信力和权威性。 新公共管理运动直到今天，影响还在不断扩展，一个重要的原因是它强调公共利益，强调预算约束。虽然在具体的管理过程中，对于公共服务市场化边界的争论还不绝于耳，但实践的发展让我们看到了西方政府在现行体制内对技术和客观环境变化所做出的改变和选择。在有些方面，对我们转变执政方式和建设服务型政府不无裨益。